1 апреля Комитет министров Совета Европы опубликовал 13-й ежегодный отчет по исполнению постановлений и решений Европейского Суда за 2019 г.
На мой взгляд, документ является не только итогом работы за 2019 г., но и – учитывая 70-летие Совета Европы и грядущее 70-летие Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Европейская конвенция, Конвенция) – итоговым обзором пути, который прошла европейская система прав человека.
За 70 лет Конвенция претерпела ряд изменений, принято 16 протоколов, совершенствующих защиту прав человека и процедуры применения данного документа. При этом с сожалением отмечается, что Протокол № 15 (в частности, им предусмотрено сокращение срока обращения в ЕСПЧ до четырех месяцев) на протяжении 7 лет все еще не ратифицирован всеми странами – членами Совета Европы.
Основной посыл, который председатели заседаний Комитета Совета Европы стремились донести в своих выступлениях, – безусловное обязательство государств выполнять решения ЕСПЧ, как предписывает ст. 46 Конвенции. Комитет министров на министерской сессии, состоявшейся в г. Хельсинки, также четко подтвердил глубокую и неизменную приверженность 47 государств – членов организации – защите прав человека и основных свобод, а также верховенству права. В основе уникального политического проекта, которым является Совет Европы, лежит Европейская конвенция. Она была первым и, полагаю, ее лучшим достижением. В условиях, когда европейские общества сталкиваются с многочисленными рисками и вызовами, угрожающими ценностям и принципам, составляющим суть организации, декларация, принятая по случаю 70-летия Совета Европы, занимает решительную позицию в поддержку идеалов и ценностей демократического общества.
Всего в 2019 г. решениями ЕСПЧ было присуждено к взысканию 77 244 322 евро, из них по решениям в отношении России – 28 547 005 евро, что на 15 431 524 евро больше, чем в 2018 г.
В плане сотрудничества с Россией отмечены целевые проекты, в том числе мероприятие высокого уровня на ПМЮФ в мае 2019 г., являющегося крупнейшей площадкой для диалога политиков, юристов, экономистов и ученых, представляющих все основные экономические и правовые системы.
В течение 2019 г. продолжались программы профессиональной подготовки судей, прокуроров и адвокатов по актуальным аспектам Конвенции. Также обсуждался вопрос о развитии сотрудничества, и некоторые мероприятия уже запланированы и согласованы с российскими властями.
В отношении применения последствий решений ЕСПЧ к национальному законодательству, когда российские власти с учетом прецедентной практики принимали меры общего характера, можно привести следующие примеры.
Первый – нарушение ст. 2 Конвенции (право на жизнь) – постановление по делу «Путинцева против России».
Как отмечено в документе, 14 февраля 2002 г. на дежурство на гауптвахте Ужурского гарнизона заступил младший сержант Л. На следующий день по приказу коменданта гарнизона он попытался обыскать содержащегося на гауптвахте сына заявительницы, В. Путинцева, нанесшего младшему сержанту удар головой и разбившего ему губу. Л. ответного удара не наносил. В связи с этим комендант приказал провести медосмотр участников инцидента. Во время сопровождения сына заявительницы из военного госпиталя к гауптвахте гарнизона Л., пытаясь предотвратить побег сопровождаемого, выстрелил в него, ранив в ягодицу. Утром 27 февраля того же года сын заявительницы скончался от вызванных ранением повреждения внутренних органов и обширного кровотечения.
Согласно ранее действовавшему законодательству – а именно Уставу гарнизонной и караульной службы – для предотвращения побега разрешалось немедленное применение огнестрельного оружия без какой-либо оценки обстоятельств или характера преступления, совершенного беглецом, а также угрозы для общества, которую он представляет. Указом Президента РФ от 25 марта 2015 г. № 161 «Об утверждении Устава военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации», из Устава гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495 «Об утверждении общевойсковых уставов Вооруженных Сил Российской Федерации», были исключены нормы, позволявшие применять оружие по отношению к военнослужащим, содержащимся на гауптвахте, для пресечения их побега без адекватных и эффективных мер защиты от произвола при применении силы.
Второй – нарушение ст. 6 Конвенции (право на справедливое судебное разбирательство). Примечательным здесь, по моему мнению, является решение ЕСПЧ по делу «Олейников против России» от 14 марта 2013 г.
Как отмечено в документе, в мае 1997 г. заявитель одолжил торговому советнику при Посольстве КНДР в Хабаровском крае 1500 долл. Поскольку долг не был возвращен, в 1999–2000 гг. заявитель направил несколько претензионных писем, оставшихся без ответа. Адвокат заявителя также обратился в апреле 2001 г. с претензионными письмами к торговому советнику и в посольство КНДР, ответа на которые также не последовало.
В сентябре 2001 г. адвокат заявителя попросил МИД России оказать содействие в урегулировании данного вопроса. В январе 2002 г. министерство в своем ответе сообщило, что торговый советник входил в состав посольства КНДР. Следовательно, он являлся органом КНДР, действовавшим от имени государства, поэтому обладает иммунитетом от судебного преследования, ареста и исполнительных действий, предусмотренных ст. 435 ГПК РСФСР (в редакции 1964 г., действовавшей до 2003 г., сейчас – ч. 1 ст. 401 ГПК РФ).
ЕСПЧ счел, что оспариваемое ограничение (иммунитет от судебного преследования) должно быть также пропорциональным преследуемой цели. Суд указал, что применение абсолютного иммунитета государства за последние годы явно размывается – в частности, после принятия Генеральной Ассамблеей ООН 2 декабря 2004 г. Конвенции о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности [см. постановления Большой Палаты по делу «Чудак против Литвы» (§ 64) и по делу «Сабех эль-Лейл против Франции» (§ 53)].
Данная Конвенция основана на Проекте статей о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности, принятом в 1991 г., ст. 10 которого касалась коммерческих сделок и устанавливала принцип ограниченного иммунитета: если государство совершает коммерческую сделку с иностранным физическим или юридическим лицом, оно не может ссылаться на иммунитет от юрисдикции при разбирательстве дела, возникшего из этой коммерческой сделки.
По мнению ЕСПЧ, отклоняя иск заявителя без рассмотрения по существу спора и без указания относимых и достаточных мотивов вопреки применимым положениям международного права российские суды не смогли обеспечить разумное соотношение пропорциональности. Тем самым они умалили существо права заявителя на доступ к суду.
Последствие данного решения ЕСПЧ – принцип абсолютного иммунитета – был отменен в 2015 г. Статьей 401 ГПК РФ (в редакции Федерального закона 29 декабря 2015 г. № 393-ФЗ) предусмотрено, что иностранное государство не имеет иммунитета перед российскими судами по искам, вытекающим из деятельности частноправового характера.
Третий касается запрета избирательных прав заключенных, закрепленных в Конституции РФ (Решение по делу «Анчугов и Гладков против России» от 4 июля 2013 г.).
В Постановлении от 19 апреля 2016 г. № 12-П Конституционный Суд РФ напомнил об императивном характере Конституции РФ и, следовательно, невозможности внесения изменений во внутреннее законодательство, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 32 Основного закона «не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда».
Конституционный Суд РФ указал, что федеральный законодатель правомочен, последовательно реализуя принцип гуманизма в уголовном праве, оптимизировать систему уголовных наказаний, в том числе посредством перевода отдельных режимов отбывания лишения свободы в альтернативные виды наказаний, хотя и связанные с принудительным ограничением свободы осужденных, но не влекущие ограничения их избирательных прав.
Учитывая, что в указанном постановлении КС РФ даны рекомендации по реформированию действующего законодательства, компетентными государственными органами в 2016–2017 гг. был проработан вопрос о необходимости внесения в него изменений, корреспондирующих правовым позициям КС и ЕСПЧ.
В итоге был принят Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 323-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации по вопросам совершенствования оснований и порядка освобождения от уголовной ответственности».
Таким образом, Европейская конвенция является неотъемлемым элементом системы европейского права, включая национальное российское законодательство.
Нередко приходится слышать, что решения ЕСПЧ в России не исполняются и не являются обязательными, Конвенция не действует. На мой взгляд, это неверно. Механизм исполнения решений Европейского суда прямо предусмотрен во всех процессуальных кодексах РФ и ничем не отличается от механизма исполнения постановлений КС РФ. Президиум Верховного Суда РФ только по уголовным делам на основании решений ЕСПЧ пересматривает более 150 приговоров в год. С выплатой компенсации, как правило (кроме решения по делу «ЮКОСа»), также нет затруднений – Минфин России обычно обеспечивает выплату в течение двух-трех месяцев после вступления решения Европейского Суда в силу.
Объективно некоторые затруднения возникают в ситуации, когда требуется внесение изменений в российское законодательство, а не просто выплата компенсации, либо в случае отмены судебного решения. Минюст ведет в этом направлении огромную работу. Получить представление о ней можно из составляемого ежегодно и предоставляемого Президенту РФ «Мониторинга правоприменения».
Как следует из содержания мониторинга за 2018 г., в период с 1 января 2017 г. по 15 июля 2018 г. завершена работа по совершенствованию законодательства РФ в связи с Постановлением ЕСПЧ от 18 июня 2015 г. по делу «Яиков против России», а также постановлениями, объединенными в группу дел «Царенко против России».
Продолжается работа по внесению изменений в законодательство РФ в связи с рядом других постановлений Европейского Суда.
На рассмотрении в Госдуме находятся 9 законопроектов, разработанных с учетом выводов ЕСПЧ, изложенных в постановлениях «Гарабаев против России», «Ефимова против России», «Блохин против России», в пилотном Постановлении от 10 января 2012 г. по делу «Ананьев и другие против России» и т. д.
В настоящее время федеральные органы исполнительной власти продолжают подготовку проектов нормативных правовых актов в рамках исполнения ряда постановлений ЕСПЧ (например, по делам «Аванесян против России», «Роман Захаров против России» и т.д.).
В связи с принятием Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 270-ФЗ, а также постановления Правительства РФ от 5 мая 2018 г. № 551 «О порядке принятия, приостановления действия и отмены решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, принятого в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения» (далее – Постановление № 551) Роспотребнадзором, МВД, Минюстом, Минздравом и Федеральным медико-биологическим агентством (далее – ФМБА) России во взаимодействии с Генпрокуратурой и Верховным Судом РФ в целях реализации Постановления ЕСПЧ от 15 марта 2016 г. по делу «Новрук и другие против России» был дополнительно проработан вопрос о порядке отмены принятых до вступления в силу Федерального закона от 30 декабря 2015 г. № 438-ФЗ и оставшихся неисполненными в настоящее время решений о нежелательности пребывания, об отказе в предоставлении вида на жительство или о депортации в отношении иностранных граждан и апатридов, принятых по мотиву ВИЧ-положительного статуса указанных лиц.
По результатам проработки отмечено, что для реализации требований ч. 4 ст. 25.10 Закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (в редакции Закона № 270-ФЗ) и Постановления № 551 совместным Приказом Роспотребнадзора и ФМБА от 29 января 2019 г. № 42/13 утвержден Порядок представления материалов, свидетельствующих о наличии обстоятельств, являющихся основанием для принятия (приостановления действия, отмены) решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в России, принятого в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения, и их рассмотрения в России, а также информирования Федеральной службы безопасности и территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации о принятии (приостановлении действия и отмене) решения о нежелательности пребывания (проживания) указанных категорий граждан в РФ, принятого в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения.
Этим же приказом утверждены формы соответствующих решений и уведомления иностранных граждан и апатридов о принятии (приостановлении действия, отмене) решения о нежелательности пребывания (проживания) в РФ. Приказ введен в действие 27 апреля 2019 г.
Кроме того, Приказом ФМБА от 19 октября 2018 г. № 206 утвержден Перечень должностных лиц Федерального медико-биологического агентства, уполномоченных принимать, приостанавливать действие и отменять решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в России, принятые в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения. Одновременно Приказом ФМБА России от 29 января 2019 г. № 14 признан утратившим силу Приказ от 16 сентября 2010 г. № 534, регламентировавший соответствующие вопросы ранее.
С учетом изложенного заинтересованные госорганы пришли к согласованному решению об отсутствии оснований для внесения в законодательство дополнительных изменений.
В целях дальнейшей реализации предложений по реформированию законодательства в рамках выполнения решений ЕСПЧ (доклады Президенту РФ о результатах мониторинга правоприменения за 2013–2017 гг.) Минюст выступил с предложением поручить:
- Минюсту, МВД и ФСИН во взаимодействии с Генпрокуратурой и Верховным Судом проработать вопрос о возможных способах реализации рекомендаций Европейского Суда, изложенных в постановлениях по делам «Томов и другие против России», «Гулиев против России», «Калашников и другие против России»;
- Минюсту, МВД и ФСИН с участием Судебного департамента при ВС продолжить проработку вопроса о достаточности принятых российскими властями мер по обеспечению участия лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, в судебных заседаниях по рассмотрению их гражданских исков в контексте правовых позиций ЕСПЧ, изложенных в постановлениях, объединенных в группу дел «Евдокимов». При этом принять во внимание разъяснения, изложенные в Постановлении Пленума ВС от 25 декабря 2018 г. № 47, а также актуальную практику Европейского Суда;
- Минюсту, Минфину, МВД и ФССП России во взаимодействии с Генпрокуратурой и Верховным Судом продолжить проработку основных подходов к решению вопроса, касающегося установления оснований и порядка возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) суда (судьи), а также определения подведомственности и подсудности соответствующих дел в целях реализации постановления от 13 декабря 2011 г. по делу «Васильев и Ковтун против России»;
- Минюсту при разработке проекта нового КоАП РФ в соответствии с Концепцией, одобренной на совещании Председателя Правительства РФ Дмитрия Медведева 4 июня 2019 г.:
- отразить вопросы состязательности в производстве по делам об административных правонарушениях, а также установления возможности предоставления бесплатной юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в целях реализации Постановления ЕСПЧ от 19 ноября 2015 г. по делу «Михайлова против России»;
- проработать вопрос о создании механизма, обеспечивающего достаточные гарантии беспристрастности судов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, путем включения стороны обвинения (представителя прокуратуры или других государственных органов) в процессы с устными слушаниями или о принятии иных надлежащих мер в целях реализации Постановления ЕСПЧ от 20 сентября 2016 г. по делу «Карелин против России»;
- Минюсту, МВД и Минпросвещения России во взаимодействии с Генпрокуратурой и Верховным Судом дополнительно проработать вопрос о необходимости поправок в УПК в части закрепления дополнительных процессуальных гарантий (по крайней мере, в объеме, предусмотренном для несовершеннолетних подозреваемых и обвиняемых) для лиц, не достигших возраста уголовной ответственности, в отношении которых осуществляются проверки, задержания и доставление в правоохранительные органы и содержание там в течение определенного времени (например, для проведения опросов) в связи с сообщением о совершении ими преступлений, в целях реализации Постановления от 23 марта 2016 г. по делу «Блохин против России»;
- Минюсту и МВД во взаимодействии с Генпрокуратурой и Верховным Судом в целях реализации постановлений, объединенных в группу дел «Лашманкин и другие против России», дополнительно проработать вопрос о достаточности принятых российскими властями мер с учетом дополнительно принятых (Постановление Пленума ВС от 26 июня 2018 г. № 28; Методические рекомендации МВД от 24 января 2019 г.) и актуальной практики Европейского Суда.
Как видим, решения ЕСПЧ оказывают прямое влияние на российское законодательство и правоприменительную практику.
Полагаю, это особенно важно в настоящее время, когда вопросы ограничения прав человека в связи с пандемией, созданием цифровых реестров и внедрением искусственного интеллекта меняют баланс отношений власти и общества, причем происходит это на фоне конституционной реформы и ряда других нововведений и правовых экспериментов.
Общество не стоит на месте, и, за небольшими исключениями, права человека являются «ограниченными» – только свобода от пыток и от рабства не подлежат ограничению ни при каких обстоятельствах. В остальном, когда возникает конфликт между реализацией прав и правами и свободами других людей или такими благами, как, например, безопасность государства, права человека могут быть ограничены.
Вместе с тем указанные ограничения допустимы исключительно для конкретных целей и регламентированы законом. При этом форма ограничения в демократическом обществе должна быть приемлемой. В свете европейского права недопустима вызывающая опасения в России возможность того, что «если власть сможет ограничивать права, то на практике она их ликвидирует». Здесь, на мой взгляд, очень важны контрольные механизмы ЕСПЧ и Совета Европы. Ограничения допустимы, но их объем и форма должны строго контролироваться.
В заключение напомню, что права человека позволяют сохранить индивидуальность, неповторимость личности. Противоположностью строя, уважающего неповторимость и индивидуальность каждого, являются «тоталитаризм», создающий «нового человека», придуманного диктаторами и отвечающего эталону эффективного «использования». Пока Россия находится в системе прав человека, есть шанс на сохранение баланса прав человека и интересов государства, а также на сохранение индивидуальности каждого.
