×
Овчинников Алексей
Овчинников Алексей
Доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ, к.ю.н.

5 декабря «АГ» опубликовала новость о внесенном Правительством РФ в Госдуму пакете законопроектов, направленных на реализацию механизма «регуляторной гильотины». В этот пакет включен и проект федерального закона, касающийся введения в законодательство понятия «обязательные требования» (№ 851072-7, далее – законопроект). Согласно данному документу, под обязательными требованиями предлагается понимать установленные нормативными правовыми актами условия, ограничения, запреты, а также обязанности граждан и организаций, направленные на защиту охраняемых федеральными законами ценностей.

Идея, связанная с системным законодательным урегулированием основных принципов, условий, критериев, порядка установления и изменения обязательных требований, на мой взгляд, конструктивна, отражает необходимость в ограничении административного усмотрения и последовательном воплощении в жизнь принципа пропорциональности государственного вмешательства. Появление данного законопроекта определено потребностью общества в защите от рисков, связанных с произвольными, необоснованными и нарушающими сложившийся режим хозяйственной деятельности действиями органов публичной власти, в том числе от немотивированных и не поддерживаемых профессиональным сообществом изменений в правовом регулировании.

К сожалению, обнародованный законопроект, являющийся одним из основных элементов реализации реформы контрольно-надзорной деятельности, демонстрирует слабую продуманность предлагаемых подходов – как в концептуальном, так и в юридико-конструктивном смысле, а также их «скороспелость», что негативно отразилось даже на уровне применяемой юридической техники.

Несмотря на то что запрос на систематизацию правовых основ установления обязательных требований не вызывает сомнений с точки зрения повышения уровня правовой определенности в данной сфере и обеспечения более надежных гарантий защиты интересов хозяйствующих субъектов, из анализа содержания законопроекта можно сделать вывод, что предусмотренный механизм реализации данных целей не только неудачен, но и, по сути, подменяется совершенно другими ориентирами – речь идет скорее о благоприятствовании расширению административного воздействия на бизнес.

Приведу ключевые, на мой взгляд, недочеты законопроекта.

Первый. Сфера применения закона не просто размыта, а искажена – в качестве таковой обозначена «оценка применения содержащихся в нормативных правовых актах Российской Федерации обязательных требований, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к ответственности, предоставления государственных и муниципальных услуг, оценки соответствия продукции, иных форм оценок и экспертиз» (ч. 1 ст. 2). То есть законопроект ориентирован на решение юридико-технических задач, связанных с обеспечением наиболее оптимального осуществления охранительной функции. Ни об обеспечении баланса частных и публичных интересов, ни о минимизации регулятивного воздействия на экономику, недопустимости произвольного и избыточного вмешательства в частные дела, ни о защите прав и законных интересов субъектов, на которых распространяются обязательные требования, в виде его целей не упомянуто.

Второй. Определение категории «обязательные требования», имеющей институциональное значение не только для данного законопроекта, но и для всей системы правового регулирования в соответствующей сфере, содержит недопустимые изъяны.

В частности, обязательные требования определены как «установленные нормативными правовыми актами условия, ограничения, запреты, а также обязанности граждан и организаций, направленные на защиту охраняемых федеральными законами ценностей» (ст. 1 законопроекта). На это же указано и в ч. 1 ст. 6: «необходимыми условиями установления обязательных требований являются наличие риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, на устранение которого направлено установление обязательных требований, а также возможность и достаточность установления обязательных требований в качестве мер защиты охраняемых законом ценностей».

Считаю, что подобное искусственное смешение различных правовых категорий – обязанностей, с одной стороны, и условий, ограничений, запретов – с другой, – не просто не укладывается в сложившиеся представления правовой доктрины. По сути, предложенная формулировка создает вполне определенные и совершенно нетерпимые в условиях конституционного правопорядка основания для обхода наиболее жестких требований, предъявляемых в соответствии с Конституцией РФ к установлению ограничений и запретов в отношении реализации конституционных и основанных на них отраслевых прав и интересов.

В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничения основных прав и свобод могут вводиться только федеральным законом для достижения прямо оговоренных в данной норме целей и на основе соразмерности применяемых правовых средств. Запрет – тоже ограничение в его предельном, абсолютном значении. Разумеется, введение ограничений и запретов подразумевает обязанность их соблюдения. Но нужно понимать, что ограничение и запрет – не формы выражения обязанности, а напротив, обязанность является субъективно-реализационным следствием запрета (ограничения). Сведение последних к обязанностям открывает широкие возможности для наиболее активной регулятивной интервенции в правовой статус лица любым субъектом, вовлеченным в установление обязательных требований. В контексте других положений законопроекта эти опасения не только подтверждаются, но и многократно возрастают.

Третий. Остается «расплывчатой» предметная сфера регулирования. Согласно ч. 2 ст. 3 законопроекта, его действие распространяется на отношения, связанные с установлением обязательных требований актами Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, а также иных органов и организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями. Из указанной нормы также следует, что в соответствии с обсуждаемым законом должны будут приниматься все иные правовые акты, устанавливающие обязательные требования, которые при этом должны отвечать оговоренным в нем принципам.

При этом в ст. 3 законопроекта вполне логично, на мой взгляд, предусмотрено установление обязательных требований федеральными законами. Однако закрепленные в законопроекте процедуры, регулирование и организация которых поручаются правительству, не приспособлены для применения к установлению обязательных требований законом. Это ставит под сомнение системообразующий характер проектируемого законодательного регулирования и одновременно выводит самого законодателя из-под действия гарантирующих условий, в соответствии с которыми должны вводиться обязательные требования.

Четвертый. В ст. 6 законопроекта в качестве обоснованности установления обязательных требований обозначены их цели, в целом совпадающие с целями введения ограничений прав и свобод, содержащимися в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В то же время в ч. 1 ст. 6 законопроекта перечень условий, ради которых могут вводиться такие требования, сформулирован абстрактно. Это позволит оправдывать установление обязательных требований, по сути, любыми целями.

Кроме того, норма ч. 3 названной статьи связывает установление обязательных требований с «риском причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям», оценка риска должна основываться на анализе объективной и регулярно собираемой информации об уровне причиненного вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям применительно к отношениям, в которых предполагается установление обязательных требований», а ч. 4 указывает на недопустимость установления обязательных требований в целях уменьшения или устранения коммерческих и иных рисков, не причиняющих вред (ущерб) охраняемым законом ценностям. Вытекает ли из этого, что даже минимальный риск вреда для некоей охраняемой законом ценности, не относящейся к кругу тех, которые защищаются Конституцией РФ, при наличии потенциальной возможности хотя бы некоторого уменьшения этого риска делает обязательное требование обоснованным?

В ч. 3 ст. 6 законопроекта предусмотрено, что наличие риска причинения вреда должно быть мотивировано анализом «объективной и регулярно собираемой информации об уровне причиненного вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям», в то время как положения ч. 5 ст. 6 предполагают, что обязательные требования должны устанавливаться с учетом оценки эффективности применения альтернативных мер по недопущению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

При этом неясно, о какой информации идет речь, как будет обеспечиваться ее «объективность», как именно выражается взаимосвязь между выявленной и достоверно подтвержденной степенью риска и уровнем допустимого регулятивного вмешательства в данную сферу отношений (с точки зрения характера, форм, видов, длительности и т. п. используемых правовых средств), по каким критериям будет оцениваться влияние конкретного правового средства (обязательного требования) на предотвращение соответствующего риска?

Ничего не сказано и о том, что из возможных средств преодоления риска должно быть выбрано то, которое в наименьшей степени оказывает воздействие на права и интересы субъекта.

Предполагается, что круг вопросов, на которые распространяется система обязательных требований (например, ч. 2 ст. 3 законопроекта), может быть урегулирован нормативными актами Правительства РФ. Однако напомню, что смысл развития законодательной основы обязательных требований – установление четких рамок для административной деятельности и сдерживание административно-бюрократического произвола для обеспечения законности и гарантий прав граждан и организаций. Делегирование правительству указанных полномочий, на мой взгляд, во многом нивелирует ценность законопроекта, позволяет правительству – вопреки принципу разделения властей – самому определять основания и порядок его действий в столь важной сфере, как ограничительное регулирование реализации прав и свобод граждан и организаций.

Пятый. Статья 7 законопроекта содержит коллизионные правила для случаев нарушения условий, предусмотренных данными нормами. В частности, обязательные требования должны находиться в системном единстве, обеспечивающем отсутствие дублирования обязательных требований, а также противоречий между ними.

Коллизионное правило состоит в том, что при нарушении упомянутых запретов применяется обязательное требование, введенное нормативным актом большей юридической силы, а при установлении их нормативными правовыми актами одной юридической силы действует более позднее из требований.

Между тем при возникновении коллизий в правовом регулировании, тем более сопряженном с обязательными требованиями, определенным образом стесняющими реализацию основных прав и свобод, следует руководствоваться принципом приоритета прав и свобод человека и гражданина как высшей конституционной ценности и, соответственно, исходить из необходимости обеспечения наибольшего благоприятствования участникам правоотношений в выборе варианта поведения, минимально их сковывающего либо предполагающего более высокий уровень гарантий защищенности их прав. Из этого исходит и Конституционный Суд РФ (см., например: постановления от 14 мая 2015 г. № 9-П, от 19 ноября 2015 г. № 29-П).

Наконец, спорно, на мой взгляд, и предлагаемое в ст. 15 законопроекта установление не только возможности, но и в некоторых случаях – обязательности выпуска контрольно-надзорными органами обязательных разъяснений, содержащих, в частности, описание обязательных требований и их пояснение. Очевидно, данные разъяснения будут иметь нормативно значимый характер, содержать как поясняющие, конкретизирующие положения, так и развивающие и дополняющие обязательные требования.

Официальные разъяснения обязательных требований распространяются на неопределенный круг лиц и подлежат государственной регистрации федеральным органом исполнительной власти в области юстиции в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с учетом особенностей, определенных Правительством РФ.

С одной стороны, это размывает как субъектные границы регулирования обязательных требований, так и границы между контролем (надзором) и нормотворчеством, снижает потенциал законодательных ограничений, которые могут и должны быть определены для данного направления административной деятельности, создающей широкий простор для усмотрения на практике. С другой стороны, категориально-правовое обособление руководств по исполнению обязательных требований ставит вопрос о допустимости их судебного обжалования в том же порядке, в каком это предусмотрено правовой позицией КС РФ для разъяснений законодательства (п. 1.1 ч. 2 ст. 1, ст. 217.1 КАС РФ, ч. 1, ст. 195.1 АПК РФ).

Рассказать:
Другие мнения
Голенев Вячеслав
Голенев Вячеслав
Адвокат АП г. Москвы
Особенности оспаривания сделок должника-банкрота по корпоративным основаниям
Арбитражное право и процесс
Допустимо, но используется редко
16 Января 2020
Куликов Никита
Куликов Никита
К.ю.н., исполнительный директор HEADS Consulting 
Устарел еще до принятия
Уголовное право и процесс
Несмотря на то что законопроект выглядит логичным, в нем не учтен ряд достижений современных технологий
15 Января 2020
Ваюкин Василий
Ваюкин Василий
Адвокат АП г. Москвы, управляющий партнер Компании TAXMANAGER
Обзор законодательных изменений в сфере налогообложения за 2019 г.
Налоговое право
Что ожидает налогоплательщиков в будущем году
27 Декабря 2019
Муллина Юлия
Муллина Юлия
Ответственный администратор Российского арбитражного центра
Арбитраж в 2019 г.: итоги
Арбитражное право и процесс
Год ознаменован не только совершенствованием регулирования, но и был насыщен событиями в третейском разбирательстве
25 Декабря 2019
Янковский Роман
Янковский Роман
Советник практики IP/IT юридической фирмы «Томашевская и партнеры», член Комиссии по правовому обеспечению цифровой экономики при Московском отделении Ассоциации юристов России, к.ю.н.
Цифровое законодательство в России: итоги 2019 г.
Интернет-право
Все наиболее интересное и масштабное – впереди
24 Декабря 2019
Леонидченко Валентина
Леонидченко Валентина
Адвокат КА «Конфедерация»
Без права на защиту
Гражданское право и процесс
Имущество добросовестных участников гражданского оборота должно защищаться в любом случае
24 Декабря 2019