В начале декабря 2017 г. Правительство РФ внесло в Государственную Думу законопроект «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», разработанный Министерством экономического развития во исполнение поручений Правительства и Президента РФ в соответствии с планом мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016–2017 гг.
Документ направлен на объединение достижений приоритетных программ по реформированию контрольно-надзорной деятельности и замену действующего Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного и муниципального контроля.
Проект закона определяет правовые и организационные основы системы государственного и муниципального контроля, осуществляемого органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Кроме того, в документе разъясняются общие принципы реализации такого контроля. Также определены меры, направленные на реализацию гражданами и организациями права на обжалование действий должностных лиц контролирующих органов.
Авторы документа установили иерархию нормативных правовых актов, регулирующих проведение указанных видов контроля и надзора. Они предлагают разграничить полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в этой сфере. Предусматривается возможность осуществления госконтроля Банком России, публично-правовыми компаниями и государственными корпорациями, государственными внебюджетными фондами, а также государственными учреждениями в отдельных сферах деятельности.
Предлагается создание ведомственных систем управления рисками, внедрение их в деятельность органов государственного и муниципального контроля. При использовании систем управления рисками контролирующие органы будут учитывать степень тяжести негативных последствий, которые могут наступить в результате несоблюдения организациями и гражданами обязательных требований. Согласно пояснительной записке законопроекта, практическим результатом введения систем управления рисками станет уход от предусмотренной действующим законодательством «плоской», недифференцированной шкалы проверок всех субъектов раз в 3 года вне зависимости от их индивидуальных характеристик или от отраслевых особенностей.
Отмечается, что основным инструментом снижения избыточного давления на бизнес будет переориентация контроля на объекты повышенного риска, организации, а также граждан, систематически допускающих грубые нарушения законодательства. «Система управления рисками позволит увеличить сроки между проверками и создаст для бизнеса возможность перехода на более низкие категории риска в случае добросовестного поведения и хорошей истории проверок», – подчеркивается в пояснительной записке.
Предлагается проводить плановые проверки на основе ежегодного плана проведения проверок, формирование которого происходит во взаимодействии с органами прокуратуры.
Исполнительный директор юридической компании «Глазунов и Семенов» Дмитрий Семенов сообщил, что законопроект сохраняет многие положения Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного и муниципального контроля. «Законодатель закрепил в едином нормативно-правовом акте рамочное регулирование отношений, складывающихся в рамках контроля и надзора. Но если действующий закон регулирует лишь складывающиеся с субъектами предпринимательства отношения, то законопроект содержит более широкий круг отношений», – пояснил эксперт.
С одной стороны, считает Дмитрий Семенов, законопроект призван обеспечить интересы государства в области контроля за соблюдением законов на своей территории, установлением прозрачных и понятных показателей государственного и муниципального контроля, повышением его эффективности. А с другой стороны – снизить вмешательство государственных и муниципальных органов в деятельность граждан и юрлиц.
Председатель МКА «Каневский, Чургулия и партнеры» Герман Каневский отметил, что документ корреспондируется с проектом закона «Об основах разрешительной деятельности в Российской Федерации», о котором ранее писала «АГ». Появление данного законопроекта эксперт также связывает с необходимостью комплексного правового регулирования отношений, возникающих между гражданами и организациями, с одной стороны, и органами власти и организациями, уполномоченными на осуществление государственного и муниципального контроля.
Менеджер проектов Южной дирекции VEGAS LEX Илья Шенгелия считает, что законопроект содержит довольно прогрессивные положения, которые окончательно переориентируют контрольную функцию государства: приоритетом станет не реакция на свершившиеся правонарушения, а их превенция и снижение рисков для охраняемых ценностей – жизни и здоровья граждан, их прав, свобод и т.д. «Именно такой подход определит результативность и эффективность государственного и муниципального контроля. Работа контролирующего органа будет оцениваться не по количеству выявленных нарушений и размеру примененных санкций, а по динамике снижения потенциального вреда в соотношении с затраченными на это ресурсами», – отметил Илья Шенгелия.
Также Илья Шенгелия сообщил, что предложенные проектом механизмы должны повысить актуальность практики использования систем комплаенса во всех сферах бизнеса. Эксперт пояснил, что для этого законодатель идет по пути стимулирующего, а не обязывающего воздействия: «Инструменты управления регуляторными рисками, внедренные в структуру менеджмента, продемонстрируют добросовестность организаций и позволят выявить собственные зоны развития».
Детально проанализировав законопроект, эксперты «АГ» выделили наиболее важные его положения.
Государственный и муниципальный контроль в отношении граждан-непредпринимателей
Илья Шенгелия заметил, что если законопроект будет принят, то объектами контроля выступят также граждане, не осуществляющие предпринимательскую деятельность, и используемые ими производственные объекты. При этом Дмитрий Семенов обратил внимание на то, что законопроект устанавливает ограниченный перечень ситуаций, когда могут проводиться внеплановые и плановые проверки в отношении граждан. «По общему правилу, плановые проверки в отношении обычных граждан не проводятся. Между тем, на наш взгляд, законопроект необоснованно исключает необходимость согласования внеплановых проверок обычных граждан с органами прокуратуры», – прокомментировал эксперт.
Презумпция невиновности при государственном (муниципальном) контроле
Дмитрий Семенов посчитал важным отметить, что, подобно ч. 3 ст. 14 УПК РФ или ст. 1.5 КоАП РФ, в ч. 6 ст. 9 проекта закона впервые в истории регулирования государственного контроля установлена трактовка неустранимых противоречий и неясностей обязательных требований в пользу граждан и организаций, в отношении которых осуществляется государственный контроль. «Презумпция невиновности при осуществлении государством контрольных функций – это заложенная Конституцией основа демократического общества, и введение данного положения в законопроект является обоснованным», – подчеркнул он.
Риск-ориентированный подход
Как пояснил Дмитрий Семенов, такой подход меняет устоявшийся принцип проведения проверок раз в три года. Законопроект подразумевает выделение групп рисков, в соответствии с которыми устанавливается интенсивность контрольно-надзорных мероприятий. Нововведениями законопроекта являются закрепление 6 категорий риска (классов опасности) в ст. 27, установление порядка проведения оценки, порядка проведения мероприятий государственного (муниципального) контроля по отношению к каждому классу опасности, а также порядка обжалования отнесения конкретных объектов к категориям рисков.
Проанализировав этот аспект документа, Илья Шенгелия сообщил, что его положениями предполагаются увеличение системой управления рисками сроков между проверками и создание для бизнеса возможности перехода на более низкую категорию риска в случае добросовестного поведения. Такой механизм должен способствовать также превенции правонарушений.
Класс опасности объектов контроля будет зависеть от фактов, подтверждающих соблюдение гражданами и организациями обязательных требований (ч. 2 ст. 26 законопроекта). Повышенное внимание контролирующие органы будут проявлять теперь к тем лицам, которые систематически нарушают законодательство. Граждане и организации, ведущие добросовестную деятельность, напротив, могут быть освобождены от плановых проверок. Причем, как указал Илья Шенгелия, риск-ориентированный подход будет применяться не только для плановых, но и для внеплановых проверок (ст. 28 и 29 законопроекта).
«Данный метод является более современным по сравнению с существующими с советских времен периодическими проверками всех субъектов», – подчеркнул Дмитрий Семенов. Он уверен, что использование нового подхода служит повышению эффективности контрольных мероприятий: проведение большого количества проверок не всегда ведет к выявлению нарушений закона – необходимо понять, в каких сферах риск нарушения является более высоким или низким, и на основании этих данных строить график мероприятий. Кроме того, по мнению эксперта, данный подход защищает большое количество граждан и юридических лиц, деятельность которых не связана с высоким риском нарушения закона, в связи с чем они будут лишены излишнего внимания государственных и муниципальных органов.
Четкое разграничение форм и видов контроля
Законопроект содержит отдельные перечни государственного, регионального и муниципального контроля, а также определяет его отдельные формы.
Дмитрий Семенов указал на то, что, несмотря на расширение круга регулируемых отношений, проект поправок в законодательство значительно сокращает перечень видов контроля, не подпадающих под действие предусмотренного ими регулирования. Эксперт сообщил, что таким образом законопроект распространит свое действие на больший круг отношений и создаст основу единообразного использования системы форм и мероприятий контроля.
Кроме того, Илья Шенгелия заметил, что законопроект предусматривает осуществление действий по контролю с учетом оценки соблюдения обязательных требований, проводимой гражданами и организациями самостоятельно (ст. 13 проекта закона).
Защита интересов подконтрольных субъектов
В законопроекте содержатся положения, которые ограничивают предмет плановых проверок только теми требованиями, которые будут размещены на сайте контролирующего органа, а также вопросами, затронутыми в проверочных листах (п. 4 ст. 23 проекта). По мнению Ильи Шенгелия, это должно привести к предсказуемости контрольных мероприятий и устранить избыточное регулирование.
Эксперт констатировал, что в проекте закона расширен также перечень процессуальных нарушений, которые будут признаваться грубыми и, как следствие, станут поводом для оспаривания результатов контрольных мероприятий. Существующий в настоящее время перечень процессуальных нарушений предполагается дополнить следующими: отсутствие хотя бы одного из оснований для проверки, неиспользование проверочных листов, когда это обязательно, а также включение в предмет проверки требований, которые не являются обязательными или не имеют юридической силы обязательных требований (ст. 69 законопроекта). Одновременно устанавливается правило допустимости доказательств: в качестве таковых нельзя будет использовать материалы, полученные с нарушением закона (ч. 1 ст. 48 законопроекта). Причем, заметил Илья Шенгелия, грубость нарушения не будет иметь значения.
Герман Каневский считает значимым то, что авторы документа предусмотрели определение вреда, причиненного гражданам и организациям вследствие действий или бездействия должностных лиц. Под таким вредом подразумевается и упущенная выгода, в том числе и неполученный доход. Вред, согласно идее авторов, подлежит возмещению за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством. При определении размера вреда учитываются расходы граждан и организаций, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг) или на финансовые результаты их деятельности, и затраты, которые потерпевшие осуществили или должны осуществить для получения юридической или иной профессиональной помощи (ст. 63 проекта).
Соглашения между органами контроля и проверяемыми
Статья 33 законопроекта, определяющая и раскрывающая понятие такой формы контроля, как мониторинг, впервые закрепляет возможность заключения соглашения между органами контроля и надзора, гражданами и организациями в установленных законом случаях. Такие соглашения могут устанавливать проведение мониторинга в добровольном порядке, ограничения проведения проверок и иных мероприятий контроля, информационное взаимодействие, а также доступ контролирующих органов к информации, находящейся в распоряжении граждан и организаций и значимой для целей их деятельности.
«Природа подобных соглашений пока не ясна, – сообщил Дмитрий Семенов, – но ее применение в практике даст дополнительные гарантии обеим сторонам. Так государство получает контролируемое самим субъектом соблюдение законов на закрепленных условиях, в исполнении которых последний заинтересован не меньше самого государства».
Недостатки документа
Законодательная инициатива потребует от подконтрольных субъектов дополнительных расходов, которые, между тем, возможно минимизировать с помощью тонкой настройки систем комплаенса под существующие бизнес-процессы, считает Илья Шенгелия. Он заметил также, что возрастет нагрузка на бюджетную систему, а органы власти на всех уровнях вынуждены будут нести расходы на актуализацию перечней обязательных требований, обобщение практики их применения и разъяснений по исполнению нормативных требований. Кроме того, дополнительных ресурсов потребуют также и другие механизмы, предусмотренные законопроектом, например интеграция ведомственной системы управления рисками (ст. 25 законопроекта).
По мнению Дмитрия Семенова, перенесенные в ст. 23 законопроекта из Федерального закона № 294-ФЗ ограничения при проведении государственного и муниципального контроля ставят вопросы их применения. Эксперт разъяснил, что при проведении контрольных мероприятий должностные лица не вправе оценивать соблюдение обязательных требований, если оценка соблюдения таких требований не относится к полномочиям контрольного органа, от имени которого действуют должностные лица. «Применение этого положения приведет к неразберихе при осуществлении контроля над такими видами деятельности, которые контролируются разными органами, а также к положительному обжалованию их действий», – убежден эксперт.
Также Дмитрий Семенов отметил, что при проведении контрольных мероприятий должностные лица не вправе проверять выполнение требований, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР, а также выполнение требований нормативных документов, обязательность применения которых не предусмотрена законодательством РФ. По мнению эксперта, применение данного положения ставит под вопрос эффективность контроля в целом, так как многие отрасли права в настоящий момент содержат в себе значительный объем действующих советских актов. В связи этим проведение контрольных мероприятий в таких сферах, как общественное питание, строительство, здравоохранение, будет неполноценным.
Подводя итог, Дмитрий Семенов заключил, что проект закона можно назвать кодексом проведения контрольно-надзорных мероприятий. «Необходимость такого закона возникла давно, так как сейчас положения о таком контроле сосредоточены в разрозненном виде в большом количестве нормативно-правовых актов и в основном посвящены контролю субъектов предпринимательской деятельности. Подтверждением этому является долгая история разработки и обсуждения законопроекта», – резюмировал эксперт.
Все эксперты сошлись во мнении, что, как и указывают авторы документа, введение в действие законопроекта займет значительное время, так как потребует внушительного объема законотворческой работы.
