18 марта Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 7-П/2021, в котором прояснил привлечение к административной ответственности за неисполнение (несвоевременное исполнение) муниципальных договоров.
Доводы заявителя: «неисполнение обязательства» и «просрочка исполнения обязательства» – разные виды нарушения
Между ООО «Компания Ладога» и администрацией Тугуро-Чумиканского района Хабаровского края в январе 2018 г. был заключен муниципальный контракт на поставку в срок не позднее 10 апреля того же года запчастей для капремонта дизель-генератора электростанции на сумму свыше 4 млн руб. Контракт был исполнен надлежащим образом и в полном объеме, но только 30 июля – т.е. с просрочкой свыше 3 месяцев, в связи с чем исполнитель уплатил заказчику пеню.
Постановлением и.о. прокурора Тугуро-Чумиканского района в отношении общества было возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ. Постановлением мирового судьи компания была привлечена к административной ответственности в виде штрафа в размере около 2,1 млн руб., определенного исходя из цены контракта и сниженного судьей в соответствии с ч. 3.2 и 3.3 ст. 4.1 КоАП до половины минимального порога санкции ст. 7.32 Кодекса. Данное решение устояло в вышестоящих инстанциях.
Как установили суды, поставка товара позднее срока, предусмотренного контрактом, свидетельствует о его неисполнении, а сумма штрафа рассчитана от полной стоимости контракта как не исполненного в полном объеме. Кроме того, несвоевременное исполнение контракта повлекло существенное ущемление прав жителей с. Чумикан, лишенных бесперебойного электроснабжения, а также нарушение нормального режима работы учреждений и предприятий.
Не согласившись с решениями судов, общество обратилось в Конституционный Суд. В жалобе (есть у «АГ») заявитель указал, что суды отвергли его доводы о том, что обязательства по контракту хоть и с просрочкой, но были исполнены, в связи с чем состав правонарушения по ч. 7 ст. 7.32 КоАП отсутствует, а сумма штрафа в данном случае не может рассчитываться от полной стоимости контракта, так как он исполнен в полном объеме. По мнению заявителя, суды расширенно истолковали понятие «неисполнение обязательства», отождествив два вида нарушения: «неисполнение обязательства» и «просрочка исполнения обязательства».
«Компания Ладога» также обратила внимание, что на практике суды по аналогичным делам выносят противоположные по сути акты, основанные на разном толковании понятия «неисполнение обязательства», – приравнивая или не приравнивая к нему иной вид нарушения – исполнение обязательства с просрочкой.
Кроме того, факт неисполнения контракта, по мнению заявителя жалобы, должен определяться на дату возбуждения и рассмотрения дела об административном правонарушении, поскольку нельзя не учитывать действия поставщика, совершенные после даты исполнения обязательств, указанной в контракте. Так, если поставщик сделал все от него зависящее и поставил товар после даты, определенной контрактом, он должен считаться исполнившим обязательства с просрочкой. Если поставщик таких действий не совершил, он должен считаться не исполнившим обязательства по контракту, и этот факт не может не учитываться при рассмотрении дела. Иной подход к данному вопросу, полагает заявитель, означает необъективное рассмотрение дела. «На момент возбуждения административного дела в отношении общества заказчик товар принял, что исключает возможность квалифицировать действия общества как неисполнение контракта и определять сумму штрафа, исходя из цены исполненного контракта», – отмечалось в жалобе.
Таким образом, резюмировалось в документе, ч. 7 ст. 7.32 КоАП не обладает достаточной определенностью с точки зрения толкования термина «неисполнение обязательства»: включает ли оно понятие «просрочка исполнения» и какой именно смысл термина «неисполнение» должен использоваться при применении оспариваемой нормы, а ее положение об ответственности за неисполнение обязательства по контракту позволяет рассматривать нарушение срока исполнения как полное неисполнение обязательства и привлекать такое лицо к административной ответственности.
КС не усмотрел в оспариваемой норме правовой неопределенности
Изучив доводы жалобы, Конституционный Суд напомнил, что отношения, связанные с исполнением обязательств по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд, регулируются, прежде всего, § 4 гл. 30 ГК РФ, а также Законом о контрактной системе.
Определяя понятие обязательств и устанавливая общие правила их исполнения и прекращения, ГК разделяет неисполнение и ненадлежащее исполнение обязательства, выделяя в качестве отдельного нарушения просрочку должника – по общему правилу, она не влечет безусловного прекращения договорных обязательств и тем более не исключает необходимость (или допустимость) их исполнения за пределами договорных сроков, несмотря на то, что к должнику могут быть применены меры гражданско-правовой ответственности по закону или договору. Этот подход, указал КС, распространяется и на договорные отношения поставки товаров для государственных и муниципальных нужд.
Со ссылкой на позицию Верховного Суда РФ КС пояснил, что законодательство о контрактной системе намеренно отделяет просрочку исполнения обязательства от иных нарушений, устанавливая за нее специальную ответственность. В связи с этим пеня за просрочку исполнения обязательств по государственному или муниципальному контракту подлежит начислению до момента прекращения договора в результате одностороннего отказа заказчика от его исполнения. Одновременно за неисполнение контракта, послужившего основанием одностороннего отказа от договора, может быть взыскан штраф в виде фиксированной суммы (п. 36 Обзора судебной практики применения законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом ВС 28 июня 2017 г.).
Оспариваемая норма КоАП, отмечается в постановлении, закрепляет ответственность не за неисполнение государственного или муниципального контракта, как оно понимается гражданским законодательством (и влечет гражданско-правовую ответственность), а за действия (бездействие) субъектов данных правоотношений, повлекших неисполнение обязательств, предусмотренных контрактом, – т.е. когда контракт не был исполнен в соответствии с его условиями, что причинило существенный вред охраняемым законом интересам общества и государства. «Под такими действиями (бездействием) следует понимать не только неисполнение государственного или муниципального контракта (в собственном (прямом) смысле), но и нарушение сроков его исполнения, когда результат поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, предусмотренный контрактом, не был своевременно получен», – подчеркнул Суд.
Также со ссылкой на разъяснения ВС поясняется, что состав данного вида правонарушения является материальным и требует в каждом случае устанавливать наличие реального вреда интересам общества и государства и его существенность, а также причинно-следственную связь между конкретными действиями (бездействием) и наступлением существенного вреда.
При этом, отметил Конституционный Суд, тот факт, что законодатель не разграничивает, был ли такой вред причинен неисполнением обязательств или ненадлежащим их исполнением, включая просрочку, обусловлен тем, что последняя, как и действия (бездействие), квалифицируемые гражданским правом как неисполнение обязательств, является противоправной и может повлечь наступление указанных в ч. 7 ст. 7.32 КоАП общественно опасных последствий. «В противном случае защита охраняемых этой нормой законодательства об административной ответственности отношений, связанных с исполнением государственного или муниципального контракта, ставилась бы в зависимость от характера и вида допущенных виновным нарушений контрактных обязательств, что приводило бы к фактическому освобождению виновного от административной ответственности за вред, наступивший в результате его ненадлежащих действий», – подчеркнул КС, добавив, что подобного подхода придерживаются ФАС России, а также суды, расценивая просрочку исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства по государственному или муниципальному контракту в качестве неисполнения обязательства.
Тем самым, резюмируется в постановлении, оспариваемая норма не порождает неопределенности и противоречивой правоприменительной практики по вопросу о том, относится ли просрочка исполнения государственного или муниципального контракта поставщиком (подрядчиком, исполнителем) к действиям (бездействию), влекущим административную ответственность, как и не позволяет прийти к выводу, что возложение такой ответственности за просрочку исполнения контракта основано на расширительном, а не буквальном толковании данной нормы. Также она, будучи направленной на стимулирование исполнения контрактных обязательств и недопущение причинения существенного вреда охраняемым законом интересам общества и государства, не может расцениваться как нарушающая конституционные права и свободы юридических лиц, в том числе в части ее санкции, заключил Конституционный Суд. При этом он не стал распоряжаться о направлении дела заявителя на новое рассмотрение.
Эксперты прокомментировали выводы Суда
По мнению юриста юридической компании You&Partners Виктории Туголуковой, аргументация КС о том, что в ст. 7.32 КоАП «законодателем не разграничивается, был ли такой вред причинен неисполнением обязательств, предусмотренных контрактом, или ненадлежащим их исполнением, в том числе вследствие просрочки исполнения обязательства, обусловлен тем, что последняя является противоправной и может повлечь наступление указанных в ч. 7 ст. 7.32 КоАП Российской Федерации общественно опасных последствий», представляется недостаточной для обоснования применения данной нормы КоАП в случае ненадлежащего исполнения обязательств.
«Действительно, просрочка может повлечь причинение существенного вреда, но в этом случае состав правонарушения (объективная сторона) должен быть сформулирован однозначно. Дополнительный аргумент КС в виде отражения подобного подхода к ст. 7.32 КоАП в правоприменительной практике также представляется недостаточным», – считает эксперт. Так, пояснила она, если бы законодатель действительно исходил из того, что оспариваемая норма распространяется на ненадлежащее исполнение обязательств, то объективная сторона правонарушения так и была бы сформулирована в ст. 7.32 Кодекса.
«С учетом того, что в судебной практике подобный подход был отражен и до этого, правоприменители смогут ориентироваться на требования применения ст. 7.32 КоАП, которые дополнительно раскрыты в постановлении КС, – например, в отношении анализа причинения существенного вреда. При этом поставщикам необходимо внимательнее относиться к исполнению контракта, так как ненадлежащим исполнением может быть не только просрочка, но и невыполнение иных обязательств стороной (например, нарушение сроков направления отчетных документов)», – добавила Виктория Туголукова.
Как отметил юрист юридической фирмы «Борениус» Артем Берлин, выводы КС не стали неожиданностью, учитывая контекст, в котором они сделаны. «Конституционный Суд сосредоточился на вопросе о том, допустимо ли толкование ст. 7.32 КоАП в значении, допускающем ее применение для случаев просрочки, а не полного неисполнения обязательств по контракту. В таком контексте, учитывая, что санкция данной нормы предусматривает наличие существенного вреда охраняемым законом интересам общества, вывод о ее соответствии Конституции РФ логичен», – пояснил он.
По мнению эксперта, остается открытым вопрос о том, насколько в принципе административная ответственность за неисполнение гражданско-правового контракта соответствует принципу равенства и почему причиненный ущерб не может быть возмещен в гражданском порядке, в то время как штраф по КоАП взыскивается в пользу бюджета и является скорее карательной, а не компенсационной мерой. Да и сам размер штрафа, добавил Артем Берлин, носит конфискационный характер, поскольку предполагает взыскание сумм не исполненного надлежащим образом контракта в двух-трехкратном размере. «Такие штрафы, к сожалению, давно стали частью нашей реальности (вспомним валютный контроль) и Конституционным Судом не ставятся под сомнение», – в заключение заметил он.
