17 января Конституционный Суд провозгласил Постановление № 4-П, которым признал ряд положений ст. 19.1 Закона о СМИ, примененных в деле бипатрида Евгения Финкельштейна, неконституционными.
История вопроса
Как ранее писала «АГ», Евгений Финкельштейн имеет двойное гражданство и является владельцем доли в уставном капитале ООО «Радио-Шанс» в размере 49%. На внеочередном общем собрании участников было принято решение, согласно которому второй участник общества – АО «Русское радио – Евразия» с долей в уставном капитале 51% безвозмездно получило лицензию (единственный актив общества) на радиовещание в Петербурге.
Не согласившись с таким решением, Евгений Финкельштейн обратился в суд, однако тот пришел к выводу, что, являясь гражданином РФ и имея гражданство Нидерландов, истец не вправе выступать участником организации, осуществляющей радиовещание на территории РФ, и не обладает правом обжалования в суд решений органов управления общества. В свою очередь апелляция указала, что он вправе иметь 20% доли, в связи с чем может защищать свои права. Кассация оставила в силе решение первой инстанции.
После этого Евгений Финкельштейн обратился в Конституционный Суд. В жалобе он указал, что гражданин – участник СМИ, не соответствующий требованиям закона, должен быть ограничен в праве владения, управления и контроля имуществом только в части, превышающей 20% долей в уставном капитале. Однако положения Закона о СМИ, будучи не вполне определенными, создают возможность лишения граждан РФ, имеющих гражданство другого государства, всего имущества (активов), принадлежащего им на праве частной собственности, а также ограничивают их в праве на судебную защиту. Он попросил Суд признать не соответствующей Конституции ст. 19.1 Закона о СМИ.
Решение Конституционного Суда
Рассмотрев дело, КС отметил: в силу того, что в деле заявителя ч. 3, 5 и 6 ст. 19.1 Закона о СМИ не применялись, производство по настоящему делу в этой части подлежит прекращению.
Далее Суд указал, что использование в ч. 1 ст. 19.1 Закона о СМИ наряду с понятием «учредитель средства массовой информации» также термина «участник средства массовой информации» не только не согласуется с иными положениями данного закона (в частности, его ст. 2 «Средства массовой информации. Основные понятия» и 7 «Учредитель», которые не предусматривают такого правового статуса), но и затрудняет установление действительных адресатов предусмотренного ею запрета, поскольку в отношении субъектов, которые через свое корпоративное участие могут влиять на деятельность учредителя СМИ и организацию, осуществляющую вещание, ч. 2 той же статьи предполагаются самостоятельные ограничения. Более того, при буквальном ее истолковании запрет являться организацией, осуществляющей вещание, обращен в том числе к гражданам РФ, имеющим гражданство другого государства (т.е. к физическим лицам), что свидетельствует о допущенном законодателем нарушении правил юридической техники.
КС отметил, что суд кассационной инстанции истолковал ч. 2 ст. 19.1 Закона о СМИ как не подлежавшую применению, придя к выводу о том, что заявитель, исходя из ч. 1 данной статьи, не вправе владеть долей в уставном капитале общества в любом размере. Принимая во внимание, что практика применения данной статьи судами не является сложившейся (как это следует из письма заместителя Председателя ВС от 22 октября 2018 г., полученного КС при подготовке к рассмотрению дела), Суд посчитал, что указанный подход, по смыслу ст. 74 Закона о Конституционном Суде, может рассматриваться как иное, кроме официального, толкование, подлежащее учету при оценке конституционности оспариваемого регулирования и свидетельствующее о неопределенности законодательного установления тех субъектов, на которых распространяются предусмотренные оспариваемыми положениями ограничения.
Конституционный Суд пришел к выводу, что использование термина «участник средства массовой информации», не конкретизированного в законодательстве, создает неопределенность в установлении круга субъектов, на которых распространяются закрепленные ч. 1 ст. 19.1 Закона о СМИ ограничения, при том что право законодателя запретить в целях обеспечения информационной безопасности государства гражданам РФ, имеющим гражданство другого государства, осуществлять прямой контроль средства массовой информации, организации, осуществляющей вещание, само по себе не ставится под сомнение.
КС указал, что буквальное истолкование положения ч. 2 ст. 19.1 Закона о СМИ не исключает возможности его понимания в том смысле, что оно распространяется не на лиц, являющихся участниками хозяйственного общества – учредителя СМИ, организации, осуществляющей вещание, а лишь на тех, кто является участниками юрлица, которое в свою очередь участвует в юридическом лице, учредившем СМИ, являющемся организацией, осуществляющей вещание.
С одной стороны, эта норма в большей мере согласуется с целями оспариваемого регулирования в случае, если распространяется именно на лиц, являющихся участниками общества – учредителя СМИ, организации, осуществляющей вещание. С другой стороны, указал КС, в отсутствие прямого и недвусмысленного предписания в законе истолкование ч. 2 ст. 19.1 Закона о СМИ в этом смысле вело бы к ограничению конституционных прав не на основании закона и к отступлению от требования определенности правового регулирования, носило бы расширительный характер.
Суд отметил, что федеральный законодатель, ограничив имущественные права названных в ч. 2 ст. 19.1 Закона о СМИ лиц, прямо не установил обязанность отчуждения принадлежащих им долей в уставном капитале общества в размере, превышающем 20%. Указывается, что равным образом он не оговорил невозможность участия таких лиц в управлении делами хозяйственного общества в указанных пределах в случае, когда они отказались или не смогли по независящим от них причинам произвести это отчуждение. «Между тем правомерные действия (бездействие) гражданско-правового характера участника общества во всяком случае не могут вести к неблагоприятным правовым последствиям для самого этого общества», – подчеркнул КС.
Кроме того, как указал Суд, ч. 2 и 4 ст. 19.1 Закона о СМИ, рассматриваемые в их взаимосвязи, сохраняют неопределенность в вопросе о том, на каких субъектов корпоративных правоотношений распространяется предусмотренное ею правовое регулирование. Неясно, вправе ли гражданин РФ, имеющий гражданство иного государства и владеющий более 20% долей в уставном капитале хозяйственного общества, являющегося учредителем СМИ или организацией, осуществляющей вещание, реализовывать корпоративные права в пределах, не превышающих 20% такого участия.
Таким образом, КС постановил признать ч. 1, 2, 4 ст. 19.1 Закона о СМИ неконституционными. Кроме того, Суд отметил, что у него отсутствуют сведения, подтверждающие совершение Евгением Финкельштейном каких-либо действий, направленных на своевременное приведение размера принадлежащей ему доли в уставном капитале ООО «РадиоШанс» в соответствие с требованиями нового правового регулирования или на уяснение позиции уполномоченных органов о том, распространяется ли на него данное регулирование, при том что законодатель именно для этих целей предусмотрел переходный период до 1 февраля 2016 г., позволяющий субъектам соответствующих правоотношений адаптироваться к вносимым изменениям.
С учетом этого Суд посчитал, что судебные акты, вынесенные по делу Евгения Финкельштейна на основании ч. 1, 2 и 4 ст. 19.1 Закона о СМИ, не могут быть пересмотрены в обычном порядке непосредственно на основании настоящего постановления, поскольку неопределенность в правовом регулировании вопроса о способах и пределах реализации гражданином РФ, имеющим гражданство другого государства и являющимся участником учредителя СМИ, организации, осуществляющей вещание, своих корпоративных прав не может быть устранена без внесения изменений в действующее законодательство и препятствует однозначному применению оспариваемых норм до внесения таких изменений.
«При этом федеральный законодатель, устанавливая соответствующее правовое регулирование, не лишен возможности определить особенности приведения в соответствие с ним существующих правоотношений, в том числе сложившихся на основе состоявшихся судебных решений, чтобы обеспечить баланс прав и законных интересов участников этих правоотношений», – отметил КС.
Комментарий представителя заявителя
Доцент Волгоградского института управления – филиала РАНХиГС при Президенте РФ Дмитрий Кожемякин представлявший заявителя в Конституционном Суде, указал, что с точки зрения стратегического судопроизводства постановление можно оценить положительно. «На мой взгляд, самое важное в данном постановлении то, что Суд признал наличие нарушения права на судебную защиту и указал, что запрет корпоративного контроля не может касаться способов защиты имущественных прав. Этим решением Суд подчеркнул, что требования ст. 46 Конституции касаются не только процессуальной стороны – доступа к суду, но и материального права: законодатель обязан предусмотреть соответствующие способы защиты субъективного права. Кроме того, это фактически единственная часть постановления, где оценивается пропорциональность введенных законодателем ограничений», – прокомментировал Дмитрий Кожемякин «АГ».
При этом он с сожалением отметил, что ключевому, по его мнению, вопросу пропорциональности и обоснованности введенных ограничений Конституционный Суд практически не уделил внимание: «Хотя это в некоторой степени и логично, ведь раз Суд счел введенные нормы неопределенными в части субъектов, на которых они распространяются, довольно странно было бы оценивать пропорциональность этой неопределенной нормы».
Также важным, по мнению Дмитрий Кожемякина, является то, что, признав нормы неконституционными в связи с неопределенным субъектом, но не устранив самостоятельно данную неопределенность, КС фактически отменил соответствующие ограничения для тех субъектов, в отношении которых они имеются. Таким образом, указал представитель заявителя, в интересах законодателя как можно скорее выполнить предписание КС, поскольку ни суды, ни другие государственные органы не смогут применять неконституционные нормы.
Кроме того, он с огорчением указал на то, что КС отложил вопрос пересмотра дела Евгения Финкельштейна до момента внесения изменения в действующее законодательство. С одной стороны, отметил Дмитрий Кожемякин, такое решение – это прямое следствие выявленной неопределенности норм – суд не захотел устранять эту неопределенность за законодателя. «С другой стороны, выявленное судом нарушение ст. 46 Конституции, на мой взгляд, позволило бы пересмотреть вынесенные судебные решения, если бы Конституционный Суд напрямую не указал на такую невозможность», – указал Дмитрий Кожемякин.
Оценка эксперта amicus curiae
Ранее «АГ» указывала, что Институт права и публичной политики подготовил для Конституционного Суда экспертное заключение amicus curiae. В нем, в частности, отмечалось, что ст. 19.1 Закона о СМИ устанавливает наиболее жесткие за весь период действия законодательства о СМИ и иностранных инвестициях ограничения, связанные с учреждением и управлением деятельностью СМИ и вещательных организаций. Кроме того, в документе указывалось, что данные ограничения вступают в прямое противоречие с рядом положений действующего законодательства. В частности, положение ч. 2 ст. 7 Закона о СМИ запрещает выступать учредителями СМИ иностранному гражданину и лицу без гражданства, если они не проживают постоянно на территории РФ. «При этом продублированный в ч. 1 ст. 19.1 Закона о СМИ запрет не содержит оговорки о постоянном проживании иностранного гражданина и лица без гражданства в Российской Федерации», – отмечается в заключении.
Старший юрист ИППП Ольга Подоплелова, которая составляла экспертное заключение amicus curiae для КС по данному делу, с сожалением отметила, что заявитель, судя по всему, не поставил под сомнение конституционность установления 20%-ного порога иностранного участия в СМИ в целом, в связи с чем КС не мог рассмотреть данный вопрос по существу.
Комментируя то, что судебные решения в отношении Евгения Финкельштейна могут быть пересмотрены только после принятия изменений, Ольга Подоплелова отметила, что такой порядок исполнения постановления затягивает и усложняет этот процесс. «Во-первых, непонятно, какой правовой механизм в итоге предложит законодатель и когда это произойдет. Во-вторых, в текущих условиях заявителю, судя по всему, придется обращаться в суд с иском о возмещении убытков. Такой процесс может быть достаточно длительным и сложным», – указала она.
