Конституционный Суд вынес Определение № 1769-О/2022 об отказе в принятии к рассмотрению жалобы на неконституционность норм, запрещающих проведение публичного мероприятия в форме одиночного пикетирования из-за угрозы распространения новой коронавирусной инфекции.
18 июня 2020 г. Екатерина Бажанова провела одиночное пикетирование в Москве. 8 сентября того же года постановлением судьи Тверского районного суда г. Москвы она была привлечена к административной ответственности на основании ч. 1 ст. 20.61 КоАП РФ. Согласно постановлению Екатерина Бажанова, проводя пикет, нарушила требования Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (утверждены Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2020 г. № 417), и требования указа мэра Москвы «О введении режима повышенной готовности». Екатерине Бажановой был назначен административный штраф в размере 15 тыс. руб., который ей не удалось обжаловать в вышестоящих судах.
В жалобе в Конституционный Суд Екатерина Бажанова отмечала, что ч. 1 ст. 20.61 КоАП и п. 2 указа мэра Москвы «О введении режима повышенной готовности» не соответствуют Конституции РФ, поскольку запрещают проведение публичного мероприятия в форме одиночного пикетирования, а также позволяют привлекать к административной ответственности граждан за проведение такого пикетирования.
Не найдя оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению, КС отметил, что государственная защита гарантируется только праву на проведение мирных публичных мероприятий, которое тем не менее может быть ограничено федеральным законом в соответствии с критериями, предопределяемыми требованиями Конституции РФ. Он добавил: такое право может быть ограничено только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (постановления от 18 мая 2012 г. № 12-П; от 14 февраля 2013 г. № 4-П и от 17 мая 2021 г. № 19-П).
Суд подчеркнул, что ранее уже рассматривал вопросы, связанные с ограничением ряда конституционных прав граждан, введенные актами высших должностных лиц субъектов РФ, в том числе права на проведение мирных публичных мероприятий (Постановление от 25 декабря 2020 г. № 49-П и Определение от 20 июля 2021 г. № 1680-О). Данные решения сохраняют свою силу, а сформулированные в них правовые позиции и выводы в полной мере относятся и к оспариваемому п. 2 вышеназванного указа мэра Москвы, пояснил КС.
Касательно непосредственно обозначенного в жалобе заявительницы аспекта, связанного с распространением запрета на проведение одиночного пикетирования, Конституционный Суд указал, что пикетирование, как и любой другой вид публичного мероприятия, предполагает потенциальное привлечение внимания других граждан и, соответственно, не исключает образования скопления людей в месте его проведения и тем самым объективно несет риски с точки зрения распространения заболеваемости коронавирусной инфекцией.
Как считает Суд, этот вывод не может быть поставлен под сомнение тем, что в силу ч. 1.1 ст. 7 Закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях уведомление о пикетировании, осуществляемом одним участником, не требуется (за исключением случая, если этот участник предполагает использовать быстровозводимую сборно-разборную конструкцию). «Данное правило, основанное на презумпции минимального риска, создаваемого проведением одиночного пикетирования для общественной безопасности и прав граждан, не рассчитано на такую экстраординарную ситуацию, как распространение новой коронавирусной инфекции», – отмечается в определении.
КС подчеркнул, что при оценке соразмерности оспариваемого запрета на проведение публичных мероприятий из-за угрозы распространения новой коронавирусной инфекции нельзя также не учитывать, что гражданин не лишен возможности в рамках реализации гарантированных Конституцией прав использовать иные формы выражения своего мнения и доведения его до других граждан и органов публичной власти.
Суд резюмировал, что запрет на проведение на территории Москвы спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий, в том числе на проведение одиночного пикетирования, обусловлен объективной необходимостью реагирования на угрозу распространения коронавирусной инфекции на определенной территории, имеет исключительный характер и преследует конституционно закрепленные цели защиты жизни и здоровья граждан. Кроме того, КС обратил внимание, что в период проведения заявительницей публичного мероприятия (18 июня 2020 г.) эпидемиологическая ситуация в Москве, обусловленная распространением новой коронавирусной инфекции, не могла быть оценена как благополучная.
В связи с этим Суд установил, что оспариваемый запрет, а равно и привлечение к административной ответственности за его нарушение, не могут расцениваться как не согласующиеся с требованиями пропорциональности вводимых ограничений прав.
Юрист претензионно-судебной практики Tax & Legal Management Елена Дорофеева подчеркнула, что распространение новой коронавирусной инфекции привело к повсеместному введению уполномоченными органами режима повышенной готовности в субъектах РФ. Данный режим подразумевает, в том числе, запрет на проведение публичных и массовых мероприятий. Эти обстоятельства повлекли подачу гражданами жалоб на соответствие такого запрета положениям Конституции РФ. В рассматриваемом случае, заметила она, имело место одиночное пикетирование, что, на первый взгляд, не может привести к риску распространения инфекции. Кроме того, уведомлять соответствующий орган о пикетировании, осуществляемом одним участником, не требуется. По мнению эксперта, в данной ситуации важно учитывать, насколько серьезной является эпидемиологическая ситуация во время проведения мероприятия и, соответственно, насколько правомерен запрет на его проведение.
Елена Дорофеева также обратила внимание, что сама ст. 20.6.1 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за нарушения в условиях установления режима повышенной готовности, по которой привлечена заявительница, введена в Кодекс 1 апреля 2020 г. Внесение данной поправки напрямую связано с пандемией коронавируса и является сдерживающей мерой распространения инфекции, уточнила она.
Адвокат АП Санкт-Петербурга Александр Передрук не разделил позицию Конституционного Суда. По его мнению, в определении все-таки остался без ответа ключевой вопрос: почему общий запрет проведения пикетирований (особенно осуществляемых одним лицом) являлся более целесообразным средством предотвращения серьезных последствий распространения COVID-19, чем, например, введение других норм закона. Речь идет о нормах, которые позволяли бы проводить индивидуальный анализ с учетом возможности минимизировать такие риски с одновременным удовлетворением законных интересов граждан, желающих выразить свое мнение посредством проведения собраний или пикетирований. «КС РФ в своей практике регулярно сталкивается с соразмерностью оценки вмешательства в конституционные права и, в частности, исходит из минимальности ограничения, анализируя ситуацию с точки зрения того, существуют ли альтернативные средства, позволяющие достичь того же результата, но с меньшим вмешательством в права, охраняемые Конституцией», – прокомментировал эксперт.
Оспариваемые нормы закона, как считает Александр Передрук, не объясняют необходимость введения именно абсолютного запрета на пикетирования. Эксперт убежден, что, не игнорируя угрозу, которую представляет COVID-19 для общества и общественного здоровья, тем не менее в свете важности свободы мирных собраний нужно особенно детально анализировать, способен ли одиночный пикет создать дополнительную угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения. При этом ситуацию необходимо оценивать не абстрактно, а принимая во внимание, к примеру, что гражданам было разрешено находиться на улице, посещать магазины и пользоваться общественным транспортом, отметил он.
«Важно оценивать и длительность запрета, а также степень суровости санкций за его нарушения. Так, к примеру, Европейский Суд по правам человека в Постановлении от 15 марта 2022 г. по делу “Женевское профсоюзное сообщество против Швейцарии” (жалоба № 21881/20) сделал вывод о том, что запрет собраний в Швейцарии с 17 марта по 30 мая 2020 г. в совокупности с суровыми санкциями, предусматривающими в том числе лишение свободы, был непропорционален. Однако стоит заметить, что ЕСПЧ удовлетворил запрос о передаче этого дела в Большую Палату и пока что эти выводы не окончательны – Большая Палата может как поддержать их, так и принять иное решение», – поделился Александр Передрук.
Эксперт обратил внимание, что в ряде российских регионов запреты на публичные мероприятия сохраняются до сих пор: к примеру, в Санкт-Петербурге по-прежнему запрещены любые собрания и даже одиночные пикеты, в то время как посещение различных развлекательных мест, ресторанов и баров разрешено. В этой связи Александр Передрук подчеркнул, что КС РФ рассматривал ограничения именно на момент применения оспариваемых норм закона к заявительнице (т.е. по состоянию на 18 июня 2020 г.). С тех пор ситуация изменилась, и в принципе КС РФ не лишен возможности оценить соразмерность ограничений в новых условиях: если такой вопрос будет перед ним поставлен, то, возможно, выводы будут уже другими, полагает эксперт.
Адвокат АП Республики Башкортостан Надежда Крылова отметила, что одиночное пикетирование как средство выражения своего мнения и доведения его до других граждан и органов публичной власти в последние годы стало достаточно популярно в российском обществе. Поэтому правовая позиция КС РФ о законодательном запрете проведения данной формы мирного публичного мероприятия и привлечении к административной ответственности за его нарушение представляет интерес не только для юристов, но и для всех тех, кто имеет желание высказать свое мнение широкому кругу лиц.
Основные вопросы, связанные с ограничением ряда конституционных прав граждан, введенных актами должностных лиц субъектов страны, в том числе права на проведение мирных публичных мероприятий, уже были предметом рассмотрения КС, заметила Надежда Крылова. В связи с этим, исходя из логики предыдущих судебных актов, в рассматриваемом определении сформулирована суть правовой природы одиночного пикетирования, с которой, как считает эксперт, можно согласиться.
Надежда Крылова подчеркнула, что заслуживает внимание вывод Суда и о соразмерности оспариваемого запрета. «Суд указал, что гражданин не лишен возможности использовать иные формы выражения своего мнения и доведения его до других граждан и органов публичной власти. Действительно, в век сплошной цифровизации и активного использования современных технических средств коммуникации можно найти иные формы распространения своего мнения среди неограниченного круга лиц», – выразила эксперт.