22 апреля на голосование по поправкам в Конституцию пришли бы больше половины имеющих право голоса, а за их принятие высказались бы 67–68% участников – таковы прогнозы экспертов ВЦИОМ. А вы поддерживаете предложенные конституционные изменения?
22 апреля ВЦИОМ опубликовал данные исследования о намерении россиян принять участие в голосовании по поправкам в Конституцию. Эксперты центра предполагают, что если бы голосование состоялось в ближайшие дни, то в нем приняли бы участие 52–54% имеющих право голоса. За принятие поправок высказались бы 67–68% участников, против – 27–30%.
25 марта во время обращения к нации Владимир Путин объявил о переносе дня общероссийского голосования по поправкам в Конституцию с 22 апреля. Решение о назначении новой даты будет зависеть от эпидемиологической ситуации в стране. В день голосования людям предстоит ответить на вопрос: «Вы одобряете изменения в Конституцию РФ?»
Процедура внесения поправок в Основной закон урегулирована в гл. 9 Конституции и специальном федеральном законе 1998 г.1 Если строго следовать ей, участие граждан предполагается лишь в одном случае – когда меняются основополагающие положения Конституции: о конституционном строе (демократия, правовое государство, федерализм, разделение властей, светское государство и др.), о правах граждан (личных, политических, экономических, социальных, культурных) и о способах изменения Конституции. В этом случае нужно принимать Основной закон заново. Один из возможных способов принятия – референдум.
Закон о поправке, который выносится на общероссийское голосование, формально всего этого не касается. Но разработчики посчитали правильным узнать мнение граждан. Без этого ни одно новшество не вступит в силу – гласит Закон. Так косвенным образом подтверждается их принципиальная важность. Вместе с тем референдумом данное голосование не является, поскольку проводится не по правилам Закона «О референдуме Российской Федерации»2, а по упрощенной схеме и без твердых гарантий предотвращения возможных нарушений.
Изменения планируется ввести Законом о конституционной поправке3, одобренным палатами Федерального Собрания и региональными парламентами, а также Конституционным Судом РФ в середине марта. Несмотря на название, упоминающее о поправке в единственном числе, закон содержит не одно и не два изменения. Корректируются главы Конституции о Президенте, Федеральном Собрании, Правительстве РФ, судебной власти и прокуратуре, местном самоуправлении. Сейчас в этих главах всего 67 статей. Изменятся 40 из них, и добавятся еще 5 новых статей. То есть Конституция обновится на треть.
Голосование будет «пакетным». Это значит, что сказать свое «да» или «нет» можно будет только всем поправкам сразу, а не отдельным из них.
В чем суть изменений? Закон о поправке затрагивает множество тем. Рассмотрим их последовательно.
Первое и, пожалуй, главное: одно и то же лицо не сможет занимать президентскую должность более двух сроков (сейчас пост президента нельзя занимать два срока подряд), но данное правило не будет распространяться на действующего президента и того, кто находился в президентском кресле до него. Это так называемое обнуление. То есть для двух конкретных людей снимаются барьеры в доступе к должности президента. Считается, что такие барьеры оправданны и необходимы в демократическом государстве как гарантия сменяемости власти и предотвращение ее узурпации. В мировой политической практике обнуление, однако, не новость. В ряде авторитарных государств нечто подобное уже происходило (Боливия, Буркина-Фасо, Таджикистан, Узбекистан и некоторые другие).
Обнуление сроков – не единственная поправка, касающаяся должности президента. Этот властный субъект приобретет новые функции и полномочия. Он будет, например, обеспечивать согласованную деятельность в системе не только государственных, но и муниципальных органов. Станет руководить Правительством РФ, при том что должность председателя правительства сохранится. Сможет предлагать Совету Федерации уволить любого судью, кроме самых низших в иерархии – районных и мировых судей. Получит право назначать и снимать с должностей всех прокуроров. Сформирует Госсовет – структуру, о которой пока ничего не известно, потому что ее статус будет определен отдельным законом. И это неполный перечень. В итоге объем компетенции и возможности президента влиять на другие органы, которые и без того велики, возрастут еще больше. А президент, чьи полномочия прекратились, будет обладать неприкосновенностью, на него не смогут наложить юридическую ответственность без снятия неприкосновенности в особой, сложной процедуре.
Изменения, касающиеся палат Федерального Собрания, не столь существенны, как поправки о президенте, и практически не скажутся на политическом весе парламента. Госдума будет утверждать предложенную президентом кандидатуру председателя правительства, а не давать согласие на назначение, как сейчас (в чем разница, пока непонятно). Если нижняя палата трижды отклонит кандидатуру премьера, президент будет вправе распустить ее и назначить выборы депутатов. Сегодня при таком же раскладе роспуск Госдумы президентом неизбежен. Члены верхней палаты, Совета Федерации, отныне будут именоваться сенаторами. В их ведение попадет консультирование президента по кандидатурам на должности руководителей силовых структур (Минобороны, МВД, Минюста, прокуратуры и т.д.) и некоторые другие вопросы.
Третий блок поправок имеет отношение к судебной власти. Помимо усиления воздействия президента на кадры судебных органов предусмотрены и другие нововведения.
Серьезно поменяется организация конституционного контроля, гарантирующего правовую охрану Конституции и незыблемость конституционного порядка. Состав Конституционного Суда сократится до 11 человек. Этот Суд будет осуществлять проверку проектов законов по запросам президента, а также признавать неисполнимыми решения международных, иностранных и третейских судов. Будет усложнен доступ к Суду для граждан: прежде чем подать туда жалобу на закон, человеку надо будет пройти все инстанции в судах общей юрисдикции или арбитражных судах – в зависимости от спора.
Кроме того, поправки дают основание для ликвидации региональных конституционных (уставных) судов. Таких судов немного – всего 15. И тем не менее у них есть правовая ценность. Данный институт призван защищать в правовом смысле конституции и уставы субъектов Федерации и является одним из немногих признаков настоящего федерализма в России. Грядущая же ликвидация – это следствие того, что в Конституции появится исчерпывающий перечень судов, не включающий конституционные (уставные) суды.
Следующий «куст» поправок – про местное самоуправление. Ключевых нововведений два.
Во-первых, предлагается объединить органы местного самоуправления и органы государственной власти общим понятием «единая система публичной власти в Российской Федерации» – хотя основы конституционного строя требуют их разделения.
Во-вторых, после вступления поправок в силу эта глава Конституции почти не будет содержать норм прямого действия, потому что в нее включается сразу семь отсылок к федеральному законодательству. В текущей редакции Конституции отсылок всего две. Именно закон, а не Конституция будет определять общие принципы организации местного самоуправления, виды муниципальных образований, порядок и случаи формирования муниципальных властей государственными органами и т.п. Рамки будущих изменений в области устройства муниципальной власти, таким образом, беспредельно расширяются.
В числе поправок есть и те, которые касаются граждан напрямую. При этом одни вводят дополнительные ограничения в правах, а другие включают в Конституцию гарантии, предусмотренные в настоящее время обычными законами.
О каких ограничениях идет речь? Это затрагивающий свободу слова запрет призывать к действиям, «направленным на отчуждение части территории Российской Федерации» и умалять «значение подвига народа при защите Отечества», что бы последнее ни значило. Далее, вводятся ограничения права избираться и находиться на госслужбе – по основаниям, связанным с иностранным гражданством и проживанием лица за рубежом. Баллотироваться в президенты сможет только тот, кто прожил в России не менее 25 лет.
Теперь о гарантиях. Поправки предполагают, что Конституция прямо будет упоминать о гарантировании государством минимального размера оплаты труда не ниже прожиточного минимума по России, индексации пенсий не реже одного раза в год, а также социальных пособий и выплат. Сказано о том, что государство берет на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения. Правительство обязано будет обеспечивать функционирование системы социальной защиты инвалидов, их социальную интеграцию без дискриминации, создание доступной среды и улучшение качества их жизни.
Наконец, часть поправок имеет идеологическое значение, закрепляя в Конституции такие ценности, как «память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога»; «историческая правда»; «патриотизм, гражданственность и уважение к старшим», что надлежит воспитывать в детях; русский язык как язык «государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации»; «общероссийская культурная идентичность»; институт брака «как союза мужчины и женщины».
Несмотря на заключение Конституционного Суда, признавшего поправки правомерными, в юридической среде они считаются спорными – с точки зрения как содержания, так и процедуры введения их в действие. Сомнения, главным образом, вызывает их противоречивость с принципами сменяемости власти, разделения властей, независимости судов, самостоятельности местного самоуправления. Еще один немаловажный момент заключается в том, что Конституция в новом изложении теряет свое предназначение быть средством ограничения власти ради прав граждан.
Поправки будут считаться одобренными, если их поддержит более половины участников общероссийского голосования. В таком случае россияне станут жить по новой Конституции. Вслед за нею изменится масса законов и подзаконных актов, но непосредственной возможности повлиять на их содержание у людей уже не будет.
(Подробнее о предложенных изменениях – в статьях адвокатов, юристов и ученых, которые включены в дискуссию «Поправки в Конституцию РФ».)
1 Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».
2 Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».
3 Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».
