Верховный Суд опубликовал Решение по делу № АКПИ26-157, которым отказал в удовлетворении административного иска об оспаривании порядка изменения решения о выбранных землях для проведения работ по лесовосстановлению в случае выявления их непригодности для выполнения таких работ.
Приказом Минприроды России от 29 декабря 2021 г. № 1024 утверждены Правила лесовосстановления, согласно абз. 2 п. 14.1 этого документа лица, указанные в подп. «а» п. 6 Правил, вправе однократно изменить решение о выбранных землях или части выбранных земель для проведения работ по лесовосстановлению в случае выявления их непригодности для выполнения работ по лесовосстановлению по результатам натурного обследования, подтвержденного уполномоченным органом.
ООО «Синергия», являющееся арендатором лесного участка для заготовки древесины, обратилось в Верховный Суд с административным иском о признании недействующим вышеуказанного абзаца, ссылаясь на то, что оспариваемое положение НПА противоречит ч. 4 ст. 235, ст. 63.1 Лесного кодекса, нарушает его права на осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, поскольку возлагает на него не предусмотренные законом и договором аренды лесного участка обязательства.
По мнению административного истца, из буквального толкования оспариваемого положения Правил следует, что лица, осуществляющие рубку лесных насаждений с целью заготовки древесины, если на предоставленных им в аренду лесных участках отсутствуют пригодные для лесовосстановления площади, должны выполнить работы по лесовосстановлению на иных лесных участках даже в другом субъекте РФ. «Синергия» добавила, что она на основании заключенного договора аренды лесного участка разработала проекты освоения лесов, в которых определила ежегодные плановые способы и объемы лесовосстановления. Однако за отсутствием спроса на продукцию в 2023 г. истец не освоил расчетную лесосеку. У него образовался дефицит площадей, нуждающихся в лесовосстановлении, плановые объемы по лесовосстановлению в 2023 г. не были выполнены. При вынесении решений о частичном удовлетворении заявленных Министерством природных ресурсов и экологии Свердловской области требований об обязании общества выполнить мероприятия по лесовосстановлению на арендованном лесном участке арбитражный суд применил в том числе оспариваемый п. 14.1 Правил.
Административный ответчик Минприроды России и заинтересованное лицо Минюст России указали, что приказ № 1024 принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, а оспариваемые положения НПА соответствуют текущему законодательству и не нарушают прав и охраняемых законом интересов административного истца.
Изучив материалы дела и доводы сторон, Верховный Суд не нашел оснований для удовлетворения административного иска «Синергии». При этом он заметил, что оспариваемый в части НПА принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие, что не оспаривается административным истцом. Эти обстоятельства ранее также установлены вступившим в законную силу Решением ВС от 5 июня 2024 г. по делу № АКПИ24-157.
Суд указал, что доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений Правил ч. 4 ст. 235, ст. 63.1 Лесного кодекса основаны на ошибочном толковании, поэтому подлежат отклонению. В силу ч. 1 ст. 61 ЛК вырубленные, погибшие, поврежденные леса подлежат воспроизводству, которое включает в себя в том числе лесовосстановление, которое осуществляется естественным, искусственным или комбинированным способом. Правила также устанавливают требования к лесовосстановлению на землях лесного фонда во всех лесных районах РФ, а также на землях иных категорий и регулируют деятельность по восстановлению лесов в отношении земель, предназначенных для лесовосстановления.
Исходя из п. 2 Правил лесовосстановление включает в себя, в частности, обследование участков земель, проектирование работ по лесовосстановлению, выполнение работ по лесовосстановлению, приемку выполненных работ по лесовосстановлению и др. В свою очередь, п. 6 Правил предусмотрено, что лесовосстановление осуществляется на основании проекта лесовосстановления, в том числе согласно его подп. «а» лицами, осуществляющими рубки лесных насаждений в соответствии с ЛК, за исключением конкретных случаев, предусмотренных этим Кодексом. Из абз. 2 п. 14.1 Правил следует, что лица, указанные в подп. «а» п. 6 Правил, вправе однократно изменить решение о выбранных землях или части выбранных земель для проведения работ по лесовосстановлению при выявлении их непригодности для выполнения работ по лесовосстановлению по результатам натурного обследования, подтвержденного уполномоченным органом.
Таким образом, как заметил ВС, оспариваемое положение Правил, исходя из его буквального толкования, предоставляет право определенной категории лиц однократно изменить решение о выбранных землях для проведения работ по лесовосстановлению при выявлении их непригодности для выполнения указанных работ, которое должно быть подтверждено в предусмотренном этой нормой порядке, и не возлагает на указанных лиц какой-либо обязанности. При этом абз. 1 п. 7.1 Правил обязывает лиц, осуществляющих рубку лесных насаждений, выполнить работы по лесовосстановлению в субъекте РФ, на территории которого проведена рубка лесных насаждений, либо, по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, на территориях иных субъектов РФ, определенных таким федеральным органом исполнительной власти, на площади, равной площади вырубленных лесных насаждений, не позднее чем через три года со дня окончания срока действия лесной декларации, на основе которой произошла рубка лесных насаждений.
Закрепленные в вышеуказанном абз. п. 7.1 Правил правовые положения проверены Верховным Судом в порядке абстрактного нормоконтроля по правилам главы 21 КАС РФ и вступившим в законную силу решением от 5 июня 2024 г. № АКПИ24-157 признаны соответствующими статье 63.1 ЛК. Доводы административного истца о противоречии оспариваемой нормы ч. 4 ст. 235 Кодекса, допускающей осуществление сплошных рубок на лесных участках, предоставленных для заготовки древесины, лишь при условии проектирования и последующего осуществления мероприятий по воспроизводству лесов на указанных лесных участках, а также ст. 63.1 ЛК, устанавливающей нюансы осуществления лесовосстановления и лесоразведения отдельными категориями лиц, лишены правовых оснований, поскольку эти нормы Кодекса не регулируют вопросы однократного изменения решения о выбранных землях для проведения работ по лесовосстановлению определенной категорией лиц. «Кроме того, вопреки доводам административного истца оспариваемое положение направлено на защиту прав и законных интересов лиц, обязанных в силу закона (ст. 62 ЛК РФ), а также условий заключенного договора аренды и утвержденного проекта лесовосстановления осуществить работы по лесовосстановлению, в случае объективной невозможности выполнения ими этой обязанности на выбранных землях», – отмечено в решении ВС.
Суд заключил, что Правила в оспариваемой части соответствуют законодательству, требованию правовой определенности и по своему содержанию не допускают неоднозначного толкования. При этом не имеется федерального закона или иного НПА большей юридической силы, которым бы противоречило оспариваемое нормативное положение. «Как следует из содержания административного иска и приложенных к нему материалов, требование административного истца о признании абз. 2 п. 14.1 Правил недействующим фактически основано на несогласии «Синергии» с состоявшимися судебными актами, проверка законности и обоснованности которых не входит в предмет этого административного дела», – указал ВС.
Руководитель экологической группы сибирского офиса «Пепеляев Групп» Юлия Юрченко заметила, что Верховный Суд пришел к выводу о том, что оспариваемое положение направлено на защиту прав и законных интересов лиц, обязанных в силу закона, а также условий заключенного договора аренды и утвержденного проекта лесовосстановления осуществить работы по лесовосстановлению в случае объективной невозможности выполнения ими этой обязанности на выбранных землях. «Необходимо отметить, что указанное положение Правил также направлено на защиту леса как особо ценного ресурса и экологической системы, то есть объекта охраны окружающей среды (Постановление КС РФ от 2 июня 2015 г. № 12-П), позволяя (и обязывая лиц, осуществляющих рубки лесных насаждений) без затягивания, в трехлетний срок восстановить лесные насаждения, пусть и на ином участке леса, если лесовосстановление на нарушенном участке объективно невозможно или нецелесообразно. То есть оспариваемое положение направлено на предотвращение злоупотреблений в исполнении обязанностей по лесовосстановлению со стороны обязанных лиц», – заключила она.
Управляющий партнер ZHAROV GROUP Евгений Жаров считает, что ключевое правовое значение этого решения ВС состоит в том, что он четко разграничил субъективные права и юридические обязанности лесопользователей применительно к оспариваемой норме. «Абзац 2 п. 14.1 Правил лесовосстановления был оценен не как дополнительное обременение, а как гарантийный механизм, предоставляющий арендатору возможность однократной корректировки своего решения о выборе земельных участков в случае объективной непригодности последних. Такой подход полностью соответствует системному толкованию ЛК РФ, в частности его ст. 63.1, которая устанавливает приоритет проведения лесовосстановительных работ в том же субъекте РФ, где производилась рубка. Суд обоснованно отклонил доводы заявителя о том, что норма допускает принудительное перемещение обязательств в другой регион, указав, что буквальное содержание оспариваемого положения не содержит императивных предписаний, а лишь управомочивает лицо на изменение ранее принятого решения при наличии подтвержденных результатов натурного обследования», – полагает он.
С практической точки зрения, как заметил эксперт, данное решение ВС имеет двоякое влияние на сложившуюся правоприменительную практику. «С одной стороны, оно защищает арендаторов от злоупотреблений со стороны уполномоченных органов, которые могли бы истолковывать данную норму как основание для возложения на них несвойственных обязательств, выходящих за рамки договора аренды и проектов освоения лесов. С другой стороны, Суд подтверждает безусловную обязанность лесопользователей по выполнению лесовосстановления в установленные сроки и на соответствующих площадях, а оспариваемая норма не освобождает от этой обязанности, а лишь дает процессуальный инструмент для ее исполнения в изменившихся условиях. Для практикующих юристов этот акт послужит важным ориентиром: при оспаривании подобных норм необходимо фокусироваться на доказательстве именно «обязательного», а не «диспозитивного» характера предписания, а также на прямом противоречии нормам высшей юридической силы, чего в данном деле заявителю сделать не удалось. Таким образом, решение ВС не изменяет сложившийся баланс интересов, но вносит ясность, исключая расширительное толкование подзаконных актов в ущерб правам предпринимателей», – резюмировал Евгений Жаров.
