Процессуальная матрешка
Госюристы пойдут в народ?
Сосредоточимся на спорных аспектах Концепции, касающихся правовой сферы. Прежде всего, МФЦ предлагается наделить правом оказания услуг негосударственного сектора, носящих массовый социально значимый характер или входящих в «жизненную ситуацию» заявителя, с расширением перечня этих услуг. Многофункциональные центры будут вправе осуществлять бесплатное правовое консультирование в устной и письменной форме при взаимодействии граждан с госорганами. Консультирование станет касаться в том числе наличия либо отсутствия оснований для обжалования заявителем действий и решений госструктур и местного самоуправления. В проекте заложено придание МФЦ статуса участника государственной системы бесплатной юридической помощи.
Предусмотрен переход от содействия в получении госуслуг к пошаговому сопровождению разрешения индивидуальной ситуации. МФЦ предстоит производить от имени заявителя действия, направленные на защиту его прав и законных интересов, обжаловать от имени заявителя действия и решения госорганов, органов местного самоуправления. Как видим, речь идет о полноценном представительстве.
Помимо этого, МФЦ разрешат направлять органам, реализующим властные полномочия, «уведомления о наличии оснований для корректировки принятых решений». А в случае если к мнению сотрудников центра о выявленном нарушении прав и законных интересов заявителя не прислушаются – инициировать привлечение органов прокуратуры «путем направления формализованных обращений».
Не осталась без внимания разработчиков Концепции и судебная власть, которой надлежит «поделиться» с МФЦ кое-какими полномочиями. Как предусмотрено в проекте, многофункциональные центры смогут ни много ни мало осуществлять прием исковых заявлений и иных документов и направлять их в суды общей юрисдикции и арбитражные суды.
Аппаратный спецназ
«Первым делом реализация Концепции приведет к появлению своеобразного аппаратного спецназа, – прогнозирует член Совета ФПА РФ, президент АП Воронежской области Олег Баулин. – Структура, выполняющая техническую функцию при оказании госуслуг, по сути, становится контрольным органом. Будучи структурным звеном госаппарата, они оказываются как бы над государственными органами и говорят им: делайте так или – не делайте так, напишем в прокуратуру, чтобы с вами прокурорскими средствами разобрались. И сами вам пишем официальный документ, который вы обязаны рассмотреть. Уже на этом этапе мы видим коррупционную составляющую…»
Иными словами, скромные клерки из МФЦ, которые прежде лишь готовили к подаче бумаги, становятся внесистемной структурой и получают организационно-распорядительные полномочия, позволяющие доминировать в государственном аппарате.
Но этого мало – многофункциональным центрам предлагается одновременно предоставить функции юридического консультанта и независимого представителя, в том числе судебного, действующего от имени не государства, а конкретных физических и юридических лиц.
«Помимо консультаций они смогут еще и действовать от имени гражданина в отношениях с государственными органами. Тогда, извините, какая это структура? – недоумевает Баулин. – Частная, осуществляющая представительство от имени граждан? Или все-таки государственный орган? Есть громадный неохваченный рынок, который в другой Концепции – реформирования сферы оказания профессиональной юридической помощи – уже определен как подлежащий постепенному преобразованию в адвокатуру. Есть адвокаты, другие юристы, справятся с этим без них…»
Не будет ли возникать в МФЦ конфликта интересов при такой схеме представительства?
«Безусловно, – уверен президент АП ВО. – МФЦ получили заявку на оказание государственной услуги, работают по ней и в результате реформы, по сути дела, против самих себя, против госаппарата будут представлять интересы частных лиц? Концепция представительства как раз заключается в том, что против государства действует общественная структура, в частности адвокатура, которая защищает интересы граждан независимо от государства...»
Согласимся: с трудом верится в качественное представительство МФЦ интересов конкретного лица в суде против государственного органа, во взаимодействии с которым на основании договора центр оказывал услугу.
Консультанты на вырост
Откуда же возьмутся в МФЦ госюристы, готовые «кусать руку, которая их кормит»?
«Помните, как в 90-е гг. все внезапно бросились преподавать юриспруденцию? Вот здесь то же самое, – рассказывает Олег Баулин. – У них внезапно оказалось грандиозное число квалифицированных юристов с какой-то мизерной зарплатой. Я совершенно точно знаю, что в Воронежской области, не дожидаясь принятия этой Концепции, в МФЦ создают юротделы. Они уже укомплектованы штатами: там работают историки, биологи, небольшое число не нашедших себя юристов. Но они собираются консультировать, представлять интересы граждан, будучи госслужащими. Это ни в какие ворота не лезет…»
А кто будет нести ответственность за рекомендации, данные этими свежеиспеченными «консультантами»? В адвокатуре этот вопрос решен: ненадлежащие правовые услуги чреваты для адвоката дисциплинарным наказанием.
Помимо прочего, образование оказывающей юридическую помощь всероссийской структуры потребует совершенно иных подходов к кадровой политике, нежели те, которые практикуются в МФЦ при подборе служащих для стандартизированных операций.
«Проблема в том, что они пытаются создать параллельно адвокатуре какую-то структуру, которая будет заниматься консультированием. Это не совсем правильная идея, – говорит вице-президент ФПА РФ, первый вице-президент АП Московской области Михаил Толчеев. – Необходима проверка людей, туда набираемых. Понадобится установить все регламенты, правила, ответственность, чтобы в качестве аналога адвокатуры организовать юридическую консультирующую институцию, действующую за бюджетный счет. Что потребует, с одной стороны, значительных ассигнований, на сегодня не выделенных из бюджета. А с другой – не факт, что это реализуемо в том виде, который позволит действительно отвечать поставленным целям. А сотрудничество с адвокатурой вполне способно без значительных затрат обеспечить такую работу».
По словам Михаила Толчеева, стихийно в Москве и в некоторых других регионах с участием адвокатских палат как раз организованы центры бесплатной юридической помощи при МФЦ на базе адвокатуры. Юридическую помощь здесь оказывают как в соответствии с Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», так и pro bono.
«Мы считаем, что это правильнее, чем создавать какие-то государственные консультационные центры в МФЦ, – подчеркивает Толчеев. – Если будет консультировать специалист, живущий на зарплату, которую ему платит чиновник, вовсе не факт, что он будет давать независимые консультации. Если это будет в сотрудничестве с адвокатами, то адвокатура способна обеспечить объективное, независимое консультирование, в том числе по вопросам оспаривания, обжалования действий или бездействия тех же самых чиновников. Адвокатура – единственная организованная сила, с которой государство может сотрудничать и обеспечивать реализацию права на получение бесплатной юридической помощи».
Коррупционная ловушка
Не меньше вопросов вызывает предложение наделить МФЦ функциями по приему и направлению в суды исковых заявлений и иных документов. Это идея не вписывается в современное процессуальное законодательство. Прием исковых заявлений и прочих состязательных бумаг компетентен осуществлять только суд в установленных законом процессуальных формах.
Право на предъявление исков может реализовываться либо самими заинтересованными лицами, либо их представителями с надлежаще оформленными полномочиями. Если, конечно, речь не идет о техническом направлении (пересылке), с которым успешно справляются почтовые сервисы.
«Нет, они не почтой хотят стать, – считает Олег Баулин. – Они хотят стать некой официальной структурой. Если в арбитражный суд поступает заявление с их штампом, оно что, будет каким-то более значимым? А равноправие участников уже не важно?..»
«Прием исков – часть процедуры отправления правосудия, – напоминает Михаил Толчеев. – Согласно Конституции РФ и ФКЗ “О судебной системе Российской Федерации” правосудие осуществляется только судом. Тут еще вопрос, насколько эти полномочия могут быть делегированы такой административной структуре…»
В итоге вырисовывается полная технологическая цепочка, как ее понимают разработчики Концепции. Этакая процессуальная матрешка. МФЦ одновременно будут готовить исковые заявления и иные процессуальные документы, производить их «прием» и дальше – обосновывать их в процессах, действуя в интересах частных лиц.
«Сочетание публичных и частных функций в деятельности одной структуры, – подытоживает Олег Баулин, – станет основой формирования системы личных заинтересованностей в разрешении конкретных управленческих и правовых ситуаций. Это традиционно рассматривается как недопустимая коррупционная составляющая, для устранения которой и формировались МФЦ…»
Будем надеяться, что и в правительстве критически оценят наполеоновские планы развития структуры, которая показала свою полезность в принципиально другом амплуа – в качестве технических специалистов, готовящих определенные обращения по шаблонной схеме.
