Конституционный Суд вынес Определение № 1690-О/2026, в котором указал, что отсутствие возведенных застройщиком объектов не освобождает муниципалитет от принятия федеральных земель, но финансирование их обустройства должно обеспечиваться.
Решением Арбитражного суда Алтайского края от 21 августа 2024 г., оставленным без изменений постановлениями апелляции и кассации, было удовлетворено заявление ПАО «ДОМ.РФ» о понуждении администрации г. Барнаула к принятию в муниципальную собственность четырех земельных участков, находящихся в федеральной собственности. Определением судьи ВС РФ было отказано в передаче жалобы в Судебную коллегию по экономическим спорам.
Как установили суды, участки были образованы из расположенного на территории г. Барнаула исходного земельного участка, который находился в федеральной собственности и был предоставлен единым институтом развития ДОМ.РФ застройщику по договору аренды участка для комплексного освоения территории. При этом договор предусматривал, что застройщик осуществляет строительство жилья и инфраструктуры на предоставленных ему землях; не подлежат освоению те земельные участки, которые ДОМ.РФ планирует передать в муниципальную собственность, – земельные участки, предназначенные для размещения объектов местного значения или расположенные в границах территорий общего пользования.
Постановлениями администрации Барнаула от 5 марта 2020 г. № 375 и от 29 октября 2021 г. № 1649 были утверждены проекты планировки и проекты межевания территории исходного земельного участка, в соответствии с которыми образованы 65 новых земельных участков и в измененных границах сохранен исходный участок. Исходному земельному участку, а также еще трем участкам был присвоен вид разрешенного использования – территории общего пользования, предусматривающий размещение объектов улично-дорожной сети и благоустройства территории. В связи с этим ДОМ.РФ обратился к администрации Барнаула с просьбой принять указанные четыре участка, включая исходный, в муниципальную собственность, однако в этом ему было отказано со ссылкой на невыполнение застройщиком мероприятий по благоустройству территории и отсутствие на земельных участках объектов местного значения.
Арбитражные суды, удовлетворяя требование ДОМ.РФ о понуждении администрации к принятию в муниципальную собственность земельных участков, руководствовались ч. 4 ст. 16.3 Закона о содействии развитию строительства. При этом были отклонены доводы ответчика о невозможности передачи в муниципальную собственность земельных участков при отсутствии согласия органов местного самоуправления. Как указали суды, в рассматриваемом случае передача обусловлена объективной необходимостью осуществления органом местного самоуправления своих полномочий, поскольку спорные участки предназначены для решения вопросов местного значения. Доводы администрации о том, что передаваемые земельные участки не освоены застройщиком, были отвергнуты со ссылкой на то, что заключенным между ДОМ.РФ и застройщиком договором не предусмотрена обязанность застройщика по их освоению.
Администрация Барнаула обратилась в Конституционный Суд, указав в жалобе, что ч. 4 ст. 16.3 Закона о содействии развитию жилищного строительства, созданию объектов туристской инфраструктуры и иному развитию территорий не соответствует Конституции, поскольку допускает передачу в муниципальную собственность без согласия органов местного самоуправления земельных участков, образованных из земельного участка единого института развития и находящихся в федеральной собственности, притом что на данных участках не были возведены объекты, предусмотренные документацией по планировке территории.
Изучив доводы жалобы, КС РФ отказал в принятии ее к рассмотрению. Он заметил, что в Постановлении № 36-П/2026 он признал ч. 4 ст. 16.3 Закона о содействии развитию жилищного строительства не соответствующей Конституции в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования она – предполагая обязанность органа местного самоуправления принять в муниципальную собственность земельный участок как предназначенный для размещения на нем объектов местного значения или как отнесенный к территориям общего пользования – вместе с тем не гарантирует органам местного самоуправления предоставления федеральным уровнем публичной власти финансовых средств на создание соответствующего объекта инфраструктуры или объекта обустройства территорий общего пользования при необходимости создания такого объекта вследствие действий единого института развития по комплексному освоению территорий.
В то же время в данном постановлении КС отметил, что в силу положений Закона о содействии развитию строительства вопрос о строительстве объектов инфраструктуры или объектов обустройства территорий общего пользования на участке единого института развития или на участках, из него образованных, может быть решен по-разному и одним из вариантов является передача этих участков в муниципальную собственность после утверждения документации по планировке территории в границах этих участков. На случай передачи в муниципальную собственность из федеральной земельных участков, предназначенных для размещения объектов местного значения или расположенных в границах территорий общего пользования, не могут быть автоматически распространены ранее сформулированные КС РФ правовые позиции по вопросу о порядке передачи в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности (Постановление № 55-П/2023; определения № 2516-О/2017; № 864-О/2019 и др.).
Конституционный Суд указал, что с учетом полномочий органов местного самоуправления, в том числе на обустройство территорий общего пользования и в сфере дорожной деятельности, отражающих как конституционное предназначение местного самоуправления, так и обязанность его органов в рамках единой системы публичной власти взаимодействовать с органами государственной власти для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, сама по себе предусмотренная ч. 4 ст. 16.3 Закона о содействии развитию строительства во взаимосвязи с ее ч. 2 и п. 2 ч. 18 его ст. 16.1 обязанность органов местного самоуправления принять в муниципальную собственность земельные участки не может рассматриваться, в том числе в отсутствие ранее выраженного органом местного самоуправления согласия на принятие в муниципальную собственность таких участков, как несовместимая с конституционными гарантиями самостоятельности местного самоуправления, поскольку задача развития территорий муниципальных образований в интересах их населения является общей задачей всех уровней публичной власти.
«Передача в муниципальную собственность земельных участков единого института развития, предназначенных согласно документации по планировке территории для возведения на них объектов местного значения или отнесенных к территориям общего пользования, на стадии заключения между единым институтом развития и застройщиком договора, на основании которого будет осуществляться комплексное освоение территории, позволяет органам местного самоуправления сообразовывать освоение таких участков с деятельностью единого института развития и с исполнением застройщиком обязательств по договору, дает возможность планировать расходование средств местного бюджета на эти цели и сохраняет ту степень самостоятельности в решении градостроительных и бюджетных вопросов, которая гарантирована местному самоуправлению Конституцией Российской Федерации и конкретизирующим ее законодательством», – отмечается в определении.
Кроме того, как ранее отмечал Конституционный Суд, местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в абз. 3 п. 1 и п. 3 его ст. 86, а также ст. 129 и 135 Бюджетного кодекса РФ.
Суд подчеркнул, что эта правовая позиция актуальна и при решении вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов инфраструктуры на земельных участках, передаваемых из федеральной собственности в муниципальную собственность. Конкретные формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке, а для разрешения возможных разногласий могут быть использованы судебные процедуры.
Адвокат АБ «Халимон и партнеры» Константин Смолокуров посчитал, что определение указывает на актуальность и системность исследуемой проблематики правоотношений между застройщиком, ДОМ.РФ и органами местного самоуправления в отношении финансирования строительства и развития территорий общего пользования. Он отметил, что определение фактически основано на положениях ранее вынесенного Постановления КС № 36-П/2026, но в этом случае договор комплексного освоения территории между единым институтом развития и застройщиком предусматривал, что «застройщик осуществляет строительство жилья и инфраструктуры на предоставленных ему землях; не подлежат освоению те земельные участки, которые единым институтом развития планируется передать в муниципальную собственность, – земельные участки, предназначенные для размещения объектов местного значения или расположенные в границах территорий общего пользования».
«То есть изначальные правоотношения хотя и схожи, но все же отличаются от правоотношений Постановления № 36-П: застройщик в том случае не исполнил принятые обязательства по застройке территорий общего пользования. В связи с данным обстоятельством Суд не указывает по аналогии с Постановлением № 36-П на возможность органов местного самоуправления требовать от федерального бюджета компенсации расходов на освоение принятых земель общего пользования. Я бы отметил, что в данном случае КС указывает на возможность органов местного самоуправления изначально запланировать такие траты в будущих бюджетах», – полагает адвокат.
Таким образом, пояснил эксперт, рассматриваемая проблема нашла свое разрешение полностью: если застройщик принял обязательство по освоению и развитию территорий общего пользования, но не исполнил его – местный бюджет вправе требовать от федерального компенсации; если же изначально такое обязательство не было возложено на застройщика, то ссылаться на Постановление № 36-П в вопросе компенсаций орган местного самоуправления не может. «Указание КС РФ в определении на единство в конечном счете федерального и местного бюджетов и покрытие расходов местных бюджетов не будет достаточным для обоснования требований к федеральному бюджету на возмещение расходов. Вышеизложенное означает, что органам местного самоуправления при обсуждении вопросов комплексного развития территорий стоит ответственнее относиться к вопросам финансирования строительства и развития территорий общего пользования, поскольку в конечном счете расходы на развитие и обустройство территорий общего пользования могут быть возложены именно на плечи органов местного самоуправления», – резюмировал Константин Смолокуров.
Как заметила адвокат КА «Династия», к.ю.н. Елена Дьякова, один из главных доводов заявителя состоит в том, что оспариваемая норма нарушает самостоятельность муниципалитета, так как позволяет передавать земельные участки в муниципальную собственность без согласия муниципалитета и без учета их фактического состояния. «Конституционный Суд подчеркнул, что самостоятельность муниципалитета в рамках оспариваемой нормы выражается не в согласии и несогласии в приеме участка в муниципальную собственность, а в возможности муниципалитета самостоятельно планировать развитие указанных территорий в соответствии с предусмотренными законом полномочиями на обустройство территорий общего пользования и дорожной деятельности, а также полномочиями на осуществление бюджетного регулирования при недостатке средств на развитие территорий. Кроме того, КС еще раз обратил внимание, что задача развития территорий – общая для всех уровней публичной власти и передача участков позволяет муниципалитетам планировать расходование бюджета и согласовывать освоение территорий с единым институтом развития», – указала она.
