29 мая Конституционный Суд вынес Постановление № 36-П/2026, в котором признал неконституционными нормы, обязывающие муниципалитет за счет местного бюджета достраивать инфраструктуру, которую должен был возвести застройщик.
Понуждение к принятию участка в муниципальную собственность
В 2012 г. между Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства и коммерческой организацией – застройщиком был заключен договор аренды участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства. Договором предусматривались в том числе обязательства застройщика по созданию объектов инженерной и иной инфраструктуры. Администрацией Сыктывкара в целях реализации договора была утверждена градостроительная документация. Из этого земельного участка были выделены новые, в том числе участки для жилищного строительства и участок с видом разрешенного использования «территория общего пользования (дороги, проезды, тротуары)».
Вступившим в законную силу приговором Сыктывкарского городского суда от 12 апреля 2019 г. ряд лиц, включая директора застройщика, признаны виновными в мошенничестве. Установлено, что они завладели указанными участками без цели их освоения в соответствии с договором и распорядились ими по своему усмотрению, освоение участков застройщиком не осуществлялось.
ПАО «ДОМ.РФ» – единый институт развития и правопреемник Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства обратилось в администрацию с письмом о передаче участка с видом ВРИ «территория общего пользования (дороги, проезды, тротуары)» в собственность городского округа и, получив отказ, подало в суд иск о понуждении к принятию участка в муниципальную собственность.
27 ноября 2023 г. Арбитражный суд Республики Коми удовлетворил иск. Он исходил из того, что участок предназначен для размещения объектов местного значения, расположен в границах территории общего пользования и должен быть передан в муниципальную собственность в силу прямого указания ч. 4 ст. 16.3 Закона о содействии развитию строительства, созданию объектов туристской инфраструктуры и иному развитию территорий. Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда решение первой инстанции оставлено без изменения.
Арбитражный суд Волго-Вятского округа, соглашаясь с выводами нижестоящих судов, дополнительно отметил, что часть земельных участков на территории, ранее предназначенной для комплексного освоения, заняты индивидуальными жилыми домами, а обеспечение населения дорожной инфраструктурой местного значения относится к задачам местного самоуправления. Определением судьи Верховного Суда от 6 ноября 2024 г. было отказано в передаче кассационной жалобы администрации Сыктывкара на рассмотрение по существу.
Администрация Сыктывкара обратилась в Конституционный Суд, указав в жалобе, что ч. 4 ст. 16.3 Закона о содействии развитию строительства не соответствует ст. 133 Конституции в той мере, в какой позволяет единому институту развития как агенту Российской Федерации посредством принудительной передачи в муниципальную собственность земельного участка перекладывать расходы на его освоение на местный бюджет, в котором такие расходы предусмотрены не были, необоснованно возлагая на орган местного самоуправления бремя обустройства земельного участка.
Предмет рассмотрения КС
Изучив материалы дела, Конституционный Суд заметил, что оспариваемая ч. 4 ст. 16.3 Закона о содействии развитию строительства действует во взаимосвязи с ч. 2 этой же статьи и п. 2 ч. 18 ст. 16.1 этого закона об условиях договора о комплексном освоении территории и об оформлении прав арендаторов на земельные участки единого института развития, предоставленные для комплексного освоения территории. Эти нормы устанавливают, что если участки, образованные из земельного участка единого института развития, в отношении которого заключен договор, планируется передать в собственность субъекта РФ или в муниципальную собственность, то с даты принятия решения о такой передаче стороны обязаны заключить дополнительное соглашение к договору о комплексном освоении территории, предусматривающее исключение подлежащих такой передаче участков из графиков мероприятий по комплексному освоению территории, а органы государственной власти субъектов РФ или местного самоуправления после утверждения документации по планировке территории в границах участков единого института развития обязаны принять участки, которые образованы из этих участков единого института развития, предназначены для размещения объектов регионального или местного значения, некоторых общежитий или расположены в границах планируемых территорий общего пользования, в собственность субъектов РФ или в муниципальную собственность в месячный срок с даты обращения единого института развития.
Вместе с тем, заметил КС, из принятых по делу администрации судебных актов следует, что на основании ч. 4 ст. 16.3 Закона о содействии развитию строительства суды также решают вопрос о передаче единым институтом развития в муниципальную собственность участков, предназначенных, согласно утвержденной документации по планировке территории, для возведения на них объектов местного значения или отнесенных к территориям общего пользования, в отношении которых договором, заключенным в целях комплексного освоения территории, установлено обязательство застройщика по строительству объектов инфраструктуры или объектов обустройства территорий общего пользования, однако такое обязательство застройщиком исполнено не было.
При оценке оспариваемой нормы Суд также учел, что хотя на ее основании в конкретном деле решался только вопрос о передаче участка в муниципальную собственность, но его поступление в муниципальную собственность может повлечь обязанность администрации освоить его и соответствующие расходы местного бюджета.
Таким образом, указал КС, предметом его рассмотрения является ч. 4 ст. 16.3 Закона о содействии развитию строительства в той мере, в какой на ее основании решается вопрос о передаче единым институтом развития в жилищной сфере земельных участков из федеральной собственности в муниципальную и обязанности органов местного самоуправления по их принятию как предназначенных для размещения на них объектов местного значения или как отнесенных к территориям общего пользования, когда в отношении таких участков договором, заключенным в целях комплексного освоения территории, было установлено обязательство застройщика по строительству объектов инфраструктуры или объектов обустройства территорий общего пользования.
Указав на ограниченность местного бюджета, КС признал оспариваемые нормы неконституционными
Конституционный Суд напомнил об обязанности органов местного самоуправления принять в собственность земельные участки, которые предназначены для размещения объектов местного значения или расположены в границах планируемых территорий общего пользования и в отношении которых не было установлено обязательство лица, с которым единым институтом развития заключен договор о комплексном освоении территории, осуществить на земельном участке единого института развития, в отношении которого заключен этот договор, или на участках, образованных из такого участка единого института развития, строительство объектов инфраструктуры в соответствии с проектом планировки территории. Данная обязанность с учетом полномочий органов местного самоуправления, в том числе на обустройство территорий общего пользования и в сфере дорожной деятельности, отражающих как конституционное предназначение местного самоуправления, так и обязанность его органов в рамках единой системы публичной власти взаимодействовать с органами государственной власти для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, не может рассматриваться как несовместимая с конституционными гарантиями самостоятельности местного самоуправления, поскольку задача развития территорий муниципальных образований в интересах их населения является общей задачей всех уровней публичной власти.
Суд указал, что передача в муниципальную собственность земельных участков единого института развития, предназначенных согласно документации по планировке территории для возведения на них объектов местного значения или отнесенных к территориям общего пользования, на стадии заключения между единым институтом развития и застройщиком договора, на основании которого будет осуществляться комплексное освоение территории, позволяет органам местного самоуправления сообразовывать освоение таких участков с деятельностью единого института развития и с исполнением застройщиком обязательств по договору, дает возможность планировать расходование средств местного бюджета на эти цели и сохраняет ту степень самостоятельности в решении градостроительных и бюджетных вопросов, которая гарантирована местному самоуправлению Конституцией и конкретизирующим ее законодательством.
Вместе с тем, указал КС, ч. 4 ст. 16.3 Закона о содействии развитию строительства, являющейся частью механизма взаимодействия единого института развития как агента Российской Федерации и органов местного самоуправления, данный механизм не исчерпывается, с учетом того, что в договор, на основании которого осуществляется комплексное освоение территории, может включаться обязательство застройщика по строительству объектов инфраструктуры, а в муниципальную собственность подлежат передаче земельные участки, на которых возведены объекты местного значения. Эта норма была введена поправками в Закон о содействии развитию строительства от 24 ноября 2014 г., которые также изложили в новой редакции и другие положения данной статьи. До этого закон не содержал положений об обязанности органов местного самоуправления принять в муниципальную собственность земельные участки, предназначенные для размещения объектов местного значения и иных указанных в этой норме объектов, а также земельные участки, расположенные в границах планируемых территорий общего пользования. Такие участки в соответствии с ч. 3 той же статьи подлежали принятию в муниципальную собственность только после ввода в эксплуатацию объектов инфраструктуры, подлежащих безвозмездной передаче в государственную или муниципальную собственность.
Изменение же редакции ст. 16.3 Закона о содействии развитию строительства, в том числе дополнение ее ч. 4, привело к тому, что единый институт развития имеет возможность передать земельные участки, в отношении которых застройщиком не было исполнено возложенное на него договором о комплексном освоении территории обязательство по строительству объектов инфраструктуры, в муниципальную собственность, а органы местного самоуправления обязаны принять такие участки. Из этого исходили арбитражные суды, рассматривая дело администрации, послужившее поводом для обращения в Конституционный Суд. В то же время Третий кассационный суд общей юрисдикции определением от 22 февраля 2023 г. оставил без изменения апелляционное определение, которым отказано в иске к администрации о возложении обязанности осуществить строительство автомобильной дороги на том же самом спорном земельном участке, сославшись на ч. 3 той же статьи и исходя в том числе из того, что в пределах границ участка отсутствуют введенные в эксплуатацию объекты обустройства территорий общего пользования и у администрации не возникла обязанность по принятию участка в собственность.
Все это, по мнению КС, свидетельствует о наличии коллизии между ч. 3 и 4 ст. 16.3 Закона о содействии развитию строительства применительно к ситуации, когда застройщик по договору, в соответствии с которым ему предоставлен земельный участок для комплексного освоения территории, не исполнил свое обязательство по строительству объектов инфраструктуры или объектов обустройства территорий общего пользования на участке единого института развития или его правопредшественника, а последние не приняли каких-либо мер для освоения этого участка, тем самым фактически отказавшись от выполнения публичных функций, которые ими приняты на себя. Именно на единый институт развития возложено проведение аукционов на право заключения договоров, на основании которых осуществляется комплексное освоение территории, в отношении участков, находящихся в федеральной собственности, заключение таких договоров и контроль за их исполнением, включая привлечение к гражданско-правовой ответственности за нарушение договора. Осуществляя эти правомочия, единый институт развития, как и ранее его правопредшественник, действует в качестве субъекта, исполняющего публичную функцию, и, соответственно, не может отказаться от реализации уже принятой на себя публичной функции или переложить ее в одностороннем порядке на иное лицо, в том числе на орган местного самоуправления.
Если в отношении земельного участка, предназначенного для возведения на нем объектов местного значения или отнесенного к территориям общего пользования, договором между единым институтом развития и застройщиком было установлено обязательство застройщика по строительству объектов инфраструктуры или объектов обустройства территорий общего пользования и такое обязательство не было исполнено застройщиком, а единый институт развития не принял мер для освоения участка, то обязательная передача земельного участка, потенциально связанная с несением местным бюджетом незапланированных и обусловленных действиями иного уровня публичной власти расходов на его освоение, ставит под сомнение законные ожидания органа местного самоуправления в отношении действий субъекта, представляющего иной уровень публичной власти, указал Конституционный Суд.
Поскольку же действующим правовым регулированием для указанного случая какая-либо компенсация расходов местного бюджета на освоение такого участка не предусмотрена, это ставит под сомнение и гарантируемые местному самоуправлению самостоятельность и право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций, отметил КС.
Таким образом, Суд признал, что ч. 4 ст. 16.3 Закона о содействии развитию строительства не соответствует Конституции в той мере, в какой данное законоположение, предполагая обязанность органа местного самоуправления принять в собственность земельный участок как предназначенный для размещения на нем объектов местного значения или как отнесенный к территориям общего пользования, не гарантирует органам местного самоуправления предоставления федеральным уровнем публичной власти финансовых средств на создание соответствующего объекта инфраструктуры или объекта обустройства территорий общего пользования при наличии или возникновении необходимости создания такого объекта вследствие действий единого института развития по комплексному освоению территорий, а именно когда в отношении этого участка не было исполнено установленное договором между единым институтом развития и застройщиком обязательство по строительству объектов инфраструктуры или объектов обустройства территорий общего пользования.
КС указал на необходимость внести в законодательство соответствующие изменения. До этого момента в случае передачи на основании ч. 4 ст. 16.3 Закона о содействии развитию жилищного строительства в муниципальную собственность таких участков, органы местного самоуправления вправе в судебном порядке требовать компенсации расходов местного бюджета на освоение этого участка за счет средств федерального бюджета.
Поскольку необходимость такого освоения может быть обусловлена не только деятельностью единого института развития и выбранного им застройщика, но и освоением соседних территорий по инициативе или по решению органов местного самоуправления, постольку размер компенсации может определяться пропорционально тому, наличие какого количества объектов, для обеспечения которых предназначен соответствующий объект инфраструктуры или обустройства территорий общего пользования, обусловлено действиями или решениями единого института развития или застройщика, действующего по договору с ним и под его контролем, а какого – действиями и решениями самих органов местного самоуправления, резюмировал Суд.
При этом КС указал, что с учетом определенного им порядка применения ч. 4 ст. 16.3 Закона о содействии развитию строительства судебные акты по делу администрации Сыктывкара, которыми на нее возложена обязанность принять в муниципальную собственность спорный земельный участок, пересмотру не подлежат. Если освоение земельного участка заявителем будет произведено после принятия нового регулирования, то он вправе требовать компенсации своих расходов в соответствии с ним. Поскольку ч. 4 ст. 16.3 Закона о содействии развитию строительства равным образом распространяется и на передачу земельных участков в собственность субъектов РФ, сформулированные Конституционным Судом в постановлении правовые позиции распространяются и на такую передачу.
Эксперты о позиции КС
В комментарии «АГ» руководитель Центра конституционного правосудия, к.ю.н. Иван Брикульский назвал важным уточнение нормы о единстве системы публичной власти. «Единство публичной власти не означает, что федеральный уровень или действующий от его имени институт развития вправе односторонне переносить на муниципалитет финансовые последствия неисполненного проекта комплексного освоения территории. Единство не означает иерархию и автоматическое подчинение, особенно в финансово-бюджетных вопросах. Единая система публичной власти предполагает координацию и солидарное участие разных уровней власти в развитии территории, но не допускает одностороннего переноса расходов с федерального уровня на муниципальный. Муниципалитет обязан участвовать в решении вопросов местного значения, но государство обязано обеспечить, чтобы это участие не разрушало финансовую самостоятельность местного самоуправления», – заметил он.
Эксперт указал: КС не отрицает, что дороги, проезды, тротуары и территории общего пользования относятся к сфере местного значения, а значит, земельные участки под такие объекты в принципе могут передаваться в муниципальную собственность. Но Суд проводит принципиальное различие между нормальной передачей участка в рамках планируемого развития территории и ситуацией, когда муниципалитету фактически передают, так сказать, проблемный актив – участок без созданной инфраструктуры, хотя ее строительство было обязанностью застройщика по договору с институтом развития. Нельзя рассматривать муниципальную собственность как удобный механизм завершения проблемных федеральных проектов, подчеркнул он.
По мнению Ивана Брикульского, ключевой вывод КС состоит в том, что публичная функция, принятая федеральным институтом развития, не может быть снята с него и переложена на местный бюджет без финансовых гарантий: «Если необходимость расходов на освоение участка возникла из-за действий ДОМ.РФ и неисполнения обязательств застройщиком, муниципалитет должен иметь право на компенсацию таких расходов за счет федерального бюджета».
Адвокат АБ «Халимон и партнеры» Константин Смолокуров заметил, что именно на плечи муниципалитетов возлагается финансовая брешь, «заботливо» оставляемая недобросовестным застройщиком, что является несправедливым как для самих муниципалитетов в силу ограниченности их финансирования, на что обратил внимание КС, так и для будущих жителей, поскольку в отсутствие финансирования ожидать надлежащего качества не приходится. В то же время, указал он, именно муниципалитеты наделены полномочиями по строительству и развитию территорий общего пользования и требовать этого от федеральных органов государственной власти было бы неразумным. Таким образом, вопросы полномочий, ответственности, бюджетов и финансирования в данном конкретном разрезе создают коллизию, которую Конституционный Суд изучил досконально и разрешил, предвосхищая возможные последующие спорные ситуации.
При этом Константин Смолокуров обратил внимание, что КС указал на возможность взыскания расходов не полностью, а только в части, пропорционально и с учетом «местных потребностей» в составе таких расходов. «С учетом сложности вопроса и переплетения интересов данный вопрос, хотя и не следовал из рассматриваемой ситуации, однако обязательно возник бы в будущем, вероятно, с противоречивой судебной практикой, – предположил он. – Таким образом, Судом принято, на мой взгляд, соломоново решение. Действительно, передавать такие земельные участки, кроме как муниципалитетам, по сути, некому, однако в этом случае является справедливым предоставленное им корреспондирующее право требовать от федерального бюджета возмещения понесенных расходов, но только тех, которые соответствуют критериям относимости, разумности и обоснованности».
