Конституционный Суд РФ опубликовал Определение от 24 сентября № 2440-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы на неконституционность ст. 40 Закона о гражданстве РФ, предусматривающей порядок проведения проверки наличия или отсутствия у лица российского гражданства.
До июня 1992 г. Артур Шуманян проживал на территории бывшей Азербайджанской ССР, а в конце 1993 г. в Республике Армения ему был выдан паспорт СССР. В 1996 г. заявитель находился в России (в Волгоградской области), где был поставлен на воинский учет. В 1998 г. в Сочи, куда Шуманян выехал для постоянного проживания, вместо паспорта советского образца ему был выдан паспорт гражданина РФ, который в 2013 г. был заменен на новый в связи с достижением заявителем возраста 45 лет.
Заключением территориального органа МВД России от 19 декабря 2024 г. установлен факт отсутствия у Артура Шуманяна российского гражданства. Далее суды разных инстанций отказались признать указанное заключение незаконным. Тем самым суды сочли, что факт приема Шуманяна в российское гражданство не находит документального подтверждения; такие сведения запрашивались в информационных системах (в том числе в архивах) МИД России, но не были обнаружены среди соответствующих документов, полнота и сохранность которых под сомнение не ставились. При этом суды, рассматривая дело заявителя, указали, что неоднократное документирование российским паспортом не служит достаточным основанием для вывода о наличии российского гражданства.
В жалобе в Конституционный Суд Артур Шуманян указал, что ст. 40 Закона о гражданстве не соответствует Конституции, поскольку допускает признание лица не получившим российское гражданство ввиду отсутствия сведений о приобретении гражданства спустя длительный срок после выдачи паспорта гражданина РФ, а также возлагает на него бремя доказывания законности получения паспорта. По мнению заявителя, в условиях отсутствия сроков для проведения проверки наличия российского гражданства это ведет к пересмотру его статуса как гражданина РФ, что нарушает принцип правовой определенности и стабильности правового статуса личности.
Изучив доводы жалобы, КС не принял ее к рассмотрению. При этом он напомнил со ссылкой на свое Постановление от 29 апреля 2025 г. № 18-П, что вывод о неприобретении лицом российского гражданства в порядке признания не может основываться лишь на отсутствии соответствующих сведений в государственных базах данных (архивах), а также на это лицо не может возлагаться бремя доказывания законности приобретения им российского гражданства. В подобных обстоятельствах критерием достоверности приобретения российского гражданства может быть длительность срока, в течение которого лицо признавалось гражданином РФ, было документировано российским паспортом, если им не совершалось противоправных действий, направленных против суверенитета и национальной безопасности страны. Такой вывод сформулирован КС не абстрактно, а применительно к предмету рассмотренного им дела. В рамках указанного дела оценивалось законодательное регулирование в той мере, в какой оно служило основанием для установления факта наличия или отсутствия гражданства РФ у лица, родившегося на территории РСФСР, являвшегося гражданином СССР по рождению, выехавшего из СССР на постоянное место жительства за границу до 6 февраля 1992 г. (дата вступления в силу Закона о гражданстве 1991 г.) и длительное время признававшегося государством гражданином России по рождению, в том числе после получения иностранного гражданства.
Однако Артур Шуманян, заметил Конституционный Суд, относится к другой категории: он родился за пределами РФ и не выезжал из нее до вступления в силу Закона о гражданстве 1991 г. Будучи бывшим гражданином СССР, он переселился в Россию, покинув территорию иных стран – участниц СНГ. Хотя это не исключает учета судами и иными правоприменительными органами правовых позиций КС о недопустимости возложения на граждан бремени доказывания по спорам о наличии российского гражданства, в случае заявителя особое значение приобретают вопросы проверки факта его признания российским гражданином на основании Закона о гражданстве 1991 г. и наличия надлежащего урегулирования его правового статуса, если этот факт не подтвержден.
Предусмотренное Законом о гражданстве 1991 г. правовое регулирование носило льготный и переходный характер и было обусловлено возникшей в конкретный исторический момент необходимостью решить проблему гражданства значительного числа лиц, состоявших ранее в гражданстве СССР. С учетом утверждения Артура Шуманяна о том, что он проживал в Волгоградской области с 1992 г., для признания его в качестве российского гражданина могли иметь значение такие фактические обстоятельства, как проживание на территории РФ на момент вступления в силу Закона о гражданстве 1991 г. или постоянное проживание на территории РФ на момент его рождения хотя бы одного из родителей – граждан СССР, либо факт его обращения с заявлением об оформлении гражданства в порядке регистрации и отсутствие у него гражданства иного государства, входившего в состав бывшего СССР. Однако, напомнил КС, установление и исследование таких фактических обстоятельств относятся к компетенции уполномоченных госорганов и не являются прерогативой Конституционного Суда.
КС также напомнил, что Закон о гражданстве 1991 г. действовал значительный период; далее был принят Закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ, который изменил основания и условия приобретения российского гражданства лицами, имевшими гражданство бывшего СССР. В 2012 г. Закон № 62-ФЗ был дополнен главой VIII.1, положения которой направлены на урегулирование правового статуса отдельных категорий лиц, находящихся на территории РФ, в отношении которых в результате проверки установлен факт неприобретения российского гражданства на основе Закона о гражданстве 1991 г. Закон о гражданстве 2023 г. содержит аналогичные положения, позволяющие иностранным гражданам и апатридам, получившим российский паспорт, но не приобретшим российское гражданство, приобрести его в облегченном порядке и продолжить проживание в России в статусе ее гражданина.
Оспаривая ст. 40 Закона о гражданстве в действующей редакции, которая регламентирует проверку наличия или отсутствия российского гражданства, заявитель фактически ставит под сомнение ее конституционность во взаимосвязи с указанными положениями, специально рассчитанными на лиц, получивших российский паспорт, но не приобретших российское гражданство, отмечается в определении. Между тем, пояснил КС, это взаимосвязанное регулирование образует единый механизм разрешения спорных вопросов гражданства в отношении конкретной категории лиц на основе баланса частных и публичных интересов, создавая нормативные льготные условия для преодоления правовой неопределенности статуса личности, что само по себе не может рассматриваться в качестве нарушения конституционных прав заявителя.
Надлежащая реализация данного механизма обеспечена контролем судебных органов, добавил Конституционный Суд. Как показывает практика, суды в таких спорах исходят из недопустимости переноса бремени доказывания на лиц, которые оспаривают решения госорганов, отрицающих наличие у них российского гражданства. При этом суды квалифицируют неоднократность выдачи российских паспортов, наличие отметок о российском гражданстве в паспортах советского образца, несохранение (уничтожение) архивных документов госорганами в качестве обстоятельств, свидетельствующих в пользу лиц, обратившихся за судебной защитой. Проверка законности и обоснованности судебных решений по делу заявителя к полномочиям КС не относится, отмечено в определении.
Адвокат, доктор права НИУ ВШЭ, советник РАЕН Вячеслав Плахотнюк полагает, что комментируемое определение КС развивает правовые позиции, изложенные в Постановлении № 18-П/2025, и разграничивает уровни правовой защищенности лиц, российское гражданство которых подлежит ревизии на основании ст. 40 Закона о гражданстве. «Если для уроженцев РСФСР факт длительного документирования паспортом РФ создает устойчивую презумпцию статуса, то для иных граждан бывшего СССР паспорт, даже многократно выданный, не является гарантией сохранения гражданства в случае отсутствия надлежащей совокупности документов, обосновывающих такие решения органов власти. Проблем здесь усматривается несколько: во-первых, речь идет не о преступных действиях со стороны человека, а о несоблюдении госорганами много лет назад правил оформления гражданства и выдачи соответствующих документов. Бессрочность процедуры, когда гражданин может быть объявлен “негражданином” спустя десятилетия после получения российского паспорта, широкое административное усмотрение при выборе времени и субъекта проверки влекут коррупционные риски и не способствуют росту доверия к государству, которое должно обеспечивать стабильность своих решений», – пояснил он.
Во-вторых, добавил адвокат, внезапная утрата лицом гражданства порождает неопределенность статуса детей данного лица, а также правоотношений с государством, в которых гражданство является определяющим критерием (например, доступ к отправлению правосудия, воинская служба, государственные льготы, статусы почетных отставок). «Как быть, к примеру, если спустя 30 лет выяснилось, что человек, ставший судьей, генералом или сенатором, не имел изначально право получить российский паспорт, не является гражданином РФ и произошла чудовищная бюрократическая ошибка? Выходом из сложившейся ситуации, на мой взгляд, могло бы стать установление пресекательного десятилетнего срока для применения ст. 40 Закона о гражданстве, за исключением случаев, когда доказано, что получение лицом паспорта гражданина РФ было обусловлено совершением тяжкого или особо тяжкого преступления, срок по которому не истек либо давность не подлежит применению. Пример подобной позиции содержится в германском Законе о гражданстве», – добавил Вячеслав Плахотнюк.
Член палаты адвокатов Забайкальского края Виталий Воложанин полагает, что комментируемым определением КС еще раз подтвердил свою позицию, связанную с разрешением спорных вопросов принадлежности к гражданству в отношении конкретной категории лиц, которая нуждается в помощи государства по урегулированию правового статуса. «После распада СССР значительное количество наших соотечественников, состоявших ранее в гражданстве СССР, остались проживать на территориях государств, входящих в состав бывшего СССР. Вопросы установления факта наличия либо отсутствия российского гражданства у соотечественников, прибывших из союзных республик, стали иметь первостепенное значение. Стоит отметить, КС внес значительный вклад в становление и развитие норм законодательства о российском гражданстве. В рассматриваемом определении позиция Суда последовательна и еще раз обращает внимание на выработку единого механизма разрешения спорных вопросов гражданства в отношении категории лиц, правовой статус которых требует урегулирования. Так, благодаря позициям Конституционного Суда нормативно закреплены льготные условия для преодоления правовой неопределенности для соотечественников, которые после 1992 г. остались проживать в России, не получили гражданство в порядке регистрации и по ряду причин либо получили российский паспорт с нарушением установленного законом порядка, либо остались в статусе лица без гражданства», – заключил он.
