29 апреля Конституционный Суд вынес Постановление № 18-П/2025 по делу о проверке конституционности п. 3 ч. 1 ст. 4 Закона о гражданстве РФ, ч. 2 ст. 64 и ч. 1 ст. 328 КАС РФ.
Суды установили факт отсутствия у заявителя гражданства России
Александр Карпунин родился в РСФСР, окончил школу и обучался в профессионально-техническом училище в Новосибирске. С августа 1991 г. он проживал в Германии, куда переехал с родителями в возрасте 16 лет. Александр Карпунин был поставлен на учет в консульстве в Гамбурге как гражданин СССР, а в 1994 г. приобрел гражданство Германии. В этой стране ему был выдан загранпаспорт РФ (в 2005 и в 2012 гг.), а в 2018 г. в Новосибирске – внутренний российский паспорт.
По достижении 45 лет Александр Карпунин обратился для замены паспорта гражданина РФ в орган МВД г. Барнаула, где на тот момент проживал и был зарегистрирован.
Однако в заключении от 9 июля 2021 г., вынесенном по итогам проведенной уполномоченным органом проверки, был установлен факт отсутствия у заявителя российского гражданства, так как на день вступления в силу Закона о гражданстве (6 февраля 1992 г.) в России он не проживал. Отсутствие российского гражданства также было обосновано наличием у заявителя гражданства ФРГ. Внутрироссийский паспорт Александра Карпунина и его паспорт, удостоверяющий личность гражданина РФ за пределами территории России, признаны недействительными.
Александр Карпунин оспорил названное заключение и отказ в выдаче ему паспорта гражданина РФ в суд. Решением Центрального районного суда г. Барнаула от 10 декабря 2021 г. заключение и невыдача паспорта признаны незаконными. Суд обязал уполномоченный орган повторно рассмотреть заявление Александра Карпунина о замене паспорта. Такое решение поддержали суды апелляционной и кассационной инстанций. 6 июля 2023 г. орган МВД России выдал заявителю паспорт.
Однако ранее была проведена повторная проверка наличия у Александра Карпунина российского гражданства, по итогам которой 6 сентября 2022 г. вынесено новое заключение – об оставлении выводов предыдущей проверки без изменения. Заявитель оспорил новое заключение в судебном порядке. Центральный районный суд г. Барнаула решением от 31 октября 2022 г. признал заключение незаконным и обязал рассмотреть заявление Александра Карпунина о выдаче ему паспорта, что подтвердила апелляционная инстанция. В свою очередь Восьмой кассационный суд общей юрисдикции акты нижестоящих судов отменил и разрешил дело по существу, вынеся 23 августа 2023 г. определение об отказе в удовлетворении требований заявителя. ВС РФ отказал в рассмотрении кассационной жалобы на указанное определение.
Позже Александр Карпунин был поставлен в известность, что выданный ему 6 июля 2023 г. паспорт объявлен недействительным и должен быть возвращен. В качестве основания для этого названо заключение от 16 ноября 2023 г., повторяющее в целом выводы двух предыдущих заключений.
КС указал на недопустимость игнорирования требований устойчивости гражданства
В жалобе в Конституционный Суд Александр Карпунин указал, что п. 3 ч. 1 ст. 4 Закона о гражданстве РФ, ч. 2 ст. 64 и ч. 1 ст. 328 КАС не соответствуют Конституции, поскольку позволяют не принимать во внимание обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом, и оценивать исключительно по своему усмотрению наличие оснований для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке. Также, по мнению заявителя, данные положения не содержат конкретных условий для признания устойчивой правовой связи лица с Российской Федерацией, тем самым позволяя судам при одних и тех же обстоятельствах приходить к разным выводам по вопросу о наличии российского гражданства у лица, которое много лет состояло на консульском учете в консульском учреждении РФ как гражданин России и было документировано паспортом гражданина РФ.
Изучив жалобу, КС отметил, что признание преюдициального значения судебных актов, будучи направленным на обеспечение их стабильности и общеобязательности, на исключение их конфликта, предполагает, что факт, установленный судом при рассмотрении одного дела, впредь до его опровержения принимается другим судом по другому делу в том же или ином виде судопроизводства, если он значим для разрешения дела. Преюдициальность служит поддержанию непротиворечивости судебных актов и обеспечивает действие принципа правовой определенности, а наделение свойством преюдициальности – сфера дискреции законодателя.
Суд пояснил, что введение института преюдиции требует соблюдения баланса между такими конституционно защищаемыми ценностями, как общеобязательность и непротиворечивость судебных актов, с одной стороны, и независимость суда и состязательность судопроизводства – с другой. Такой баланс обеспечивается посредством установления пределов действия преюдициальности и порядка ее опровержения. Тем самым ч. 2 ст. 64 КАС не может расцениваться как нарушающая права заявителя в указанном им аспекте, констатировал КС.
Он указал, что ч. 1 ст. 328 КАС определяет основания для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке Судебной коллегией Верховного Суда РФ, повторяя, по сути, правовую позицию КС, выраженную в Постановлении от 5 февраля 2007 г. № 2-П, согласно которой основаниями для отмены или изменения вступивших в законную силу судебных актов нижестоящих судов могут выступать лишь такие ошибки в толковании и применении закона, повлиявшие на исход дела, без исправления которых невозможны эффективное восстановление и защита нарушенных прав и свобод, защита охраняемых законом публичных интересов. Такое регулирование отвечает предназначению кассационного производства и также не нарушает конституционные права заявителя, отмечается в постановлении.
КС подчеркнул, что гражданство является устойчивой правовой связью лица с государством, выраженной в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Эта устойчивость означает бессрочное правовое состояние лица, не зависящее от его отношений с государством и иными субъектами, обязательного нахождения на территории государства. Произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, нарушая ст. 6 Конституции, умаляет достоинство личности, что является недопустимым как при издании, так и при применении законов, подчеркнул Суд.
В постановлении поясняется: Закон о гражданстве 2023 г. предусматривает, что наличие у лица российского гражданства до дня вступления в силу данного закона либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании законодательных актов РФ, РСФСР или СССР, международных договоров РФ, РСФСР или СССР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства.
Суд отметил, что согласно ст. 13 Закона о гражданстве 1991 г. российскими гражданами признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории РФ на день вступления в силу данного закона, если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в российском гражданстве (ч. 1); лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в российском гражданстве по рождению, если родились на территории РФ или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории России (ч. 2).
КС подчеркнул, что Закон о гражданстве 1991 г. предусматривал в качестве общего основания для прекращения гражданства совершеннолетних лиц выход их из гражданства. В силу данного закона гражданство детей в возрасте до 14 лет следует гражданству родителей, а гражданство детей в возрасте от 14 до 18 лет изменяется при наличии их согласия. Приобретение российским гражданином гражданства (подданства) иностранного государства не влечет прекращение российского гражданства, если иное прямо не вытекает из закона или международного договора РФ.
Как указал КС, Конституция устанавливает, что наличие у российского гражданина гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ. Действующий Закон о гражданстве предусматривает, что гражданин РФ, имеющий двойное или множественное гражданство, рассматривается РФ только как ее гражданин – вне зависимости от места его проживания, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом или международным договором РФ, а приобретение им гражданства (подданства) иностранного государства не влечет прекращение российского гражданства.
Однако, уточняется в постановлении, если проживавший за границей гражданин бывшего СССР, отвечающий предусмотренным ч. 2 ст. 13 Закона о гражданстве 1991 г. условиям, во время действия данного закона до оформления признания российским гражданином приобрел в результате свободного волеизъявления гражданство иностранного государства, то он в силу этого, как неоднократно указывал КС, утрачивает право на признание его российским гражданином в соответствии с ч. 2 ст. 13 данного закона (Постановление от 16 мая 1996 г. № 12-П; определения от 28 июня 2012 г. № 1254-О; от 29 мая 2014 г. № 1267-О; от 20 декабря 2016 г. № 2594-О и др.), что не лишает его возможности приобрести российское гражданство в соответствии с действующим Законом о гражданстве.
Конституционный Суд пояснил, что согласно действующему регулированию МВД России и его территориальные органы, МИД России, дипломатические представительства и консульские учреждения проводят проверки наличия или отсутствия у лиц российского гражданства по их заявлениям, а также по собственной инициативе, в том числе при получении информации о нарушении порядка приобретения или прекращения российского гражданства либо об отсутствии сведений о приобретении такового лицом, получившим паспорт. Решения по результатам проверки оформляются в виде мотивированного заключения. Однако Суд обратил внимание, что последствия таких проверок не должны игнорировать требования устойчивости гражданства.
КС отметил, что данные проверки в отношении лица, родившегося в РСФСР, являвшегося гражданином СССР, выехавшего за пределы страны до 6 февраля 1992 г., поставленного на консульский учет и (или) документированного российским паспортом, должны принимать во внимание политико-правовую обстановку того времени, в том числе отсутствие надлежащего документооборота в сфере отношений гражданства. В силу этого отсутствие сведений о признании лица гражданином РФ в государственных базах данных не может вести к выводу о неприобретении лицом гражданства, уточнил Суд.
В постановлении изложено, что в подобных обстоятельствах критерием достоверности приобретения российского гражданства применительно к предмету данного дела может являться длительность срока, в течение которого лицо признавалось российским гражданином, было документировано российским паспортом, в том числе после приобретения им гражданства иностранного государства, если им не совершались противоправные действия, направленные против суверенитета и национальной безопасности России. Об устойчивости правовой связи лица с РФ может дополнительно свидетельствовать его постоянное или преимущественное проживание на ее территории.
Даже если исходя из фактических обстоятельств нельзя полностью исключить, что приобретение указанным лицом гражданства иностранного государства состоялось до его первичной постановки на консульский учет как российского гражданина и (или) его документирования российским паспортом, это не является достаточным основанием для вывода о том, что такое лицо может быть признано, несмотря на длительный срок признания его гражданином РФ (во всяком случае, в течение 10 лет с учетом ч. 5 ст. 25 Закона о гражданстве 2023 г.), не приобретшим российское гражданство, если для этого нет других предусмотренных законом оснований, указал КС. Иное противоречило бы правовой позиции КС, согласно которой цели одной только рациональной организации деятельности органов государственной власти не должны создавать затруднения при реализации прав граждан и не могут оправдывать отступление от провозглашенных в Конституции гарантий государственной защиты прав и свобод, резюмируется в постановлении.
Таким образом, Конституционный Суд признал п. 3 ч. 1 ст. 4 Закона о гражданстве РФ не противоречащим Конституции, поскольку по конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования он означает, что лицо, родившееся на территории РСФСР, являвшееся гражданином СССР по рождению, выехавшее из СССР на постоянное место жительства за границу до 6 февраля 1992 г., поставленное на консульский учет в дипломатическом представительстве или консульском учреждении РФ как гражданин РФ после 6 февраля 1992 г. и (или) документированное паспортом гражданина РФ, не может по истечении 10 лет со дня постановки на консульский учет (притом что оно не совершало противоправных действий, направленных против суверенитета и национальной безопасности России) признаваться лицом, не приобретшим гражданство РФ, если для этого нет иных предусмотренных законом оснований.
КС постановил пересмотреть судебные акты, вынесенные по делу Александра Карпунина.
Адвокаты поприветствовали позицию КС
Адвокат, член АП Санкт-Петербурга Ольга Цейтлина в комментарии «АГ» отметила, что затронутая проблема крайне актуальна, поскольку, по ее мнению, сегодня органы МВД нередко произвольно выносят заключения об отсутствии у лица российского гражданства, аннулируют паспорта граждан РФ как незаконно выданные и, по сути, человек становится лицом без гражданства. «Абсурдно выглядит ситуация, когда гражданин состоит на консульском учете в консульском учреждении РФ, ему выдавался паспорт гражданина РФ, заявитель никогда не отказывался от российского гражданства, но однажды он просыпается и узнает, что уже не гражданин РФ, так как МВД провело внутреннюю проверку и фактически лишило его гражданства РФ, а значит – и документа, удостоверяющего личность, что противоречит Конституции», – считает адвокат.
Ольга Цейтлина полагает, что выявленный конституционно-правовой смысл нормы о сохранении российского гражданства и признании лица приобретшим (сохранившим) гражданство РФ для категории лиц, состоящих на консульском учете и документированных паспортом гражданина РФ, очень важен и актуален. «Возможно, данное постановление будет способствовать устранению произвольного вмешательства органов МВД в права граждан и не сможет разорвать устойчивую правовую связь с российским государством, с Родиной человека, который всю жизнь считал себя гражданином РФ, а власти много лет это подтверждали, выдавая ему паспорт гражданина РФ и признавая за ним всю совокупность его прав и обязанностей. Надеюсь, в результате вынесения данного постановления российские граждане, проживающие за пределами России и состоящие на консульском учете РФ, почувствуют себя более защищенными, так как их российские паспорта не будут произвольно изъяты и аннулированы», – прокомментировала адвокат.
Адвокат филиала МРКА (г. Москва) «Адвокатская консультация № 11» (г. Пенза) Татьяна Карасёва отметила, что хотя разъяснения КС, изложенные в данном постановлении, не являются революционно новыми, это не делает их менее значимыми и актуальными для правоприменительной практики. Адвокат отметила: утверждая, что отсутствие сведений о признании лица гражданином РФ в государственных базах данных не может вести к однозначному выводу о неприобретении таким лицом российского гражданства, КС вновь призывает суды при разрешении соответствующей категории споров, связанных с вопросами приобретения российского гражданства лицом, имеющим гражданство иного государства, оценивать все обстоятельства дела. К таким обстоятельствам, в частности, относятся добросовестность граждан при обращении с заявлением в целях постановки их на консульский учет как гражданина РФ, несовершение противоправных действий, направленных против суверенитета и безопасности России, длительный срок признания такого лица гражданином РФ. Также важно принимать во внимание особенности исторического развития и формирование соответствующих государственных баз данных, добавила Татьяна Карасёва.
«По сути, КС в очередной раз подчеркнул значение принципа поддержания доверия к закону и действиям государства, предполагающего, в том числе, что уполномоченные госорганы обязаны принимать решения, исходя из внимательной и ответственной оценки фактических обстоятельств, с которыми закон связывает возникновение, изменение и прекращение прав. Пренебрежение со стороны указанных органов требованиями разумности и осмотрительности не должно влиять на имущественные и неимущественные права граждан – соответственно, негативные последствия, возникшие в результате недобросовестного выполнения функций такими органами, не могут возлагаться на частных лиц при разрешении споров с их участием (постановления от 15 января 1998 г. № 2-П; от 20 июля 2012 г. № 20-П; от 16 апреля 2015 г. № 8-П и др.). С такой позицией КС, на мой взгляд, сложно не согласиться», – поделилась мнением адвокат.
Управляющий партнер АБ «Романов и партнеры» Роман Романов обратил внимание, что проблема правового положения граждан бывшего СССР (РСФСР), длительное время признававшихся гражданами РФ, остается крайне актуальной, особенно в условиях продолжающейся миграции, правопреемства и цифровой трансформации учета гражданства. «Ситуация Александра Карпунина – не единичный случай, а отражение системных пробелов в регулировании, когда государство, документируя лицо в течение десятилетий как своего гражданина, внезапно отказывает в признании этого статуса. Это создает правовую неопределенность, подрывает доверие к институту гражданства и нарушает фундаментальные права личности, закрепленные Конституцией и международными нормами», – отметил адвокат.
Роман Романов поддержал выводы КС, поскольку Суд привел сбалансированное толкование принципа устойчивости гражданства, подчеркнув, что длительное документирование лица как гражданина, постановка на консульский учет и отсутствие противоправных действий должны иметь решающее значение при оценке его статуса. По мнению адвоката, такая позиция защищает интересы граждан и соответствует конституционным гарантиям недопустимости произвольного лишения гражданства, а также принципам правовой определенности и преемственности государства по отношению к гражданам СССР.
«Постановление КС фактически устанавливает презумпцию гражданства для лиц, которые в течение длительного времени признавались государством как граждане, даже если в официальных базах отсутствуют отдельные сведения. Оно служит ориентиром для судов и органов МВД, ограничивая их дискрецию при вынесении решений, способных повлиять на судьбы людей. Таким образом, постановление усиливает защиту прав граждан, формирует устойчивую практику и минимизирует произвольность в вопросах столь чувствительного характера, как гражданство», – резюмировал Роман Романов.
