2 июля Конституционный Суд вынес Постановление № 45-П/2026, в котором разъяснил, что администрация не может нести ответственность за отсутствие противопожарной безопасности на землях, государственная собственность на которые не разграничена, если государство не передало полномочия и финансирование.
Администрацию оштрафовали за наличие в лесу неубранной сухой растительности
Постановлением должностного лица краевой лесной охраны администрация Канского района Красноярского края была признана виновной в нарушении правил пожарной безопасности в лесах в условиях особого противопожарного режима по ч. 3 ст. 8.32 КоАП РФ с назначением наказания в виде штрафа в 600 тыс. руб. Решением судьи Свердловского районного суда г. Красноярска постановление по делу об административном правонарушении оставлено без изменения.
Как установил суд, правонарушение выразилось в том, что местной администрацией на землях, государственная собственность на которые не разграничена, прилегающих к лесному участку из состава земель лесного фонда, не была произведена очистка от сухой травянистой растительности и отсутствовали противопожарная минерализованная полоса или иной противопожарный барьер. В обоснование допустимости привлечения местной администрации к ответственности суд указал, что именно органы местного самоуправления уполномочены на предоставление земельных участков, госсобственность на которые не разграничена, в связи с чем на них лежит обязанность по проведению необходимых противопожарных мероприятий.
Соглашаясь с выводом о виновности местной администрации в допущенном правонарушении, судья Красноярского краевого суда снизил размер штрафа до 300 тыс. руб. в связи с дотационностью местного бюджета. Судья Восьмого кассационного суда общей юрисдикции и судья Верховного Суда РФ оставили без изменения это решение.
Тогда администрация Канского района обратилась в Конституционный Суд, указав в жалобе, что п. 7.1 ч. 1 ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления и ст. 3.3 Закона о введении в действие Земельного кодекса РФ в их взаимосвязи позволяют возлагать на органы местного самоуправления обязанность по содержанию государственного имущества, не предусматривая при этом софинансирования исполнения указанной обязанности, и тем самым не обеспечивают сбалансированное распределение ответственности между всеми уровнями публичной власти. Кроме того, ст. 8.32 КоАП РФ, ст. 38 Закона о пожарной безопасности и п. 10 Правил пожарной безопасности в лесах в их взаимосвязи позволяют привлекать орган местного самоуправления к административной ответственности за неисполнение обязанности, для выполнения которой у него отсутствовали надлежащие полномочия и необходимые ресурсы, тем самым допуская объективное вменение и возлагая не предусмотренное законом финансовое обременение, усугубляющее финансовое положение муниципального образования.
КС прояснил смысл оспариваемых норм
Конституционный Суд заметил, что представленными материалами не подтверждается применение в отношении заявителя ч. 1–2.1 и 4 ст. 8.32 КоАП РФ и ч. 2 ст. 38 Закона о пожарной безопасности, а остальные положения последней статьи не вызывают сомнения в своей конституционности в оспариваемом заявителем аспекте. В связи с этим производство по делу в обозначенной части было прекращено. Таким образом, предметом рассмотрения КС стали взаимосвязанные положения п. 7.1 ч. 1 ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, ст. ст. 3.3 Закона о введении в действие ЗК РФ, ч. 3 ст. 8.32 КоАП и п. 10 Правил пожарной безопасности в лесах в той мере, в какой на их основании решается вопрос о возложении на органы местного самоуправления обязанности по организации очистки земельных участков, госсобственность на которые не разграничена, прилегающих к лесным участкам из состава земель лесного фонда, от сухой травянистой растительности и иных горючих материалов, по созданию на таких территориях противопожарных минерализованных полос или иных противопожарных барьеров, а также о привлечении данных органов к административной ответственности за невыполнение указанной обязанности, в том числе в условиях особого противопожарного режима.
Конституционный Суд указал, что в соответствии с Законом о пожарной безопасности в случае повышения пожарной опасности решением органов государственной власти или органов местного самоуправления на соответствующих территориях может устанавливаться особый противопожарный режим, под которым понимаются дополнительные требования пожарной безопасности, устанавливаемые органами госвласти или органами местного самоуправления в случае повышения пожарной опасности на соответствующих территориях. Согласно ч. 2 ст. 30 данного закона на период действия особого противопожарного режима на соответствующих территориях нормативными правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности устанавливаются дополнительные требования пожарной безопасности, в том числе предусматривающие привлечение населения для профилактики и локализации пожаров вне границ населенных пунктов, запрет на посещение гражданами лесов, принятие дополнительных мер, препятствующих распространению лесных пожаров и других природных пожаров, а также иных пожаров вне границ населенных пунктов на земли населенных пунктов.
Приведенное законоположение уточняется абз. 2 п. 70 Правил противопожарного режима в РФ, согласно которому в целях исключения возможного перехода природных пожаров на территории населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров и других природных пожаров, до начала пожароопасного периода, а также при установлении на соответствующей территории особого противопожарного режима вокруг территории населенных пунктов создаются или обновляются противопожарные минерализованные полосы шириной не менее 10 м или иные противопожарные преграды. Обеспечение защиты населенных пунктов от перехода на них природных пожаров относится, таким образом, к полномочиям как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления. Надлежащее исполнение этих полномочий, соответственно, требует взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Названные полномочия направлены на организацию выполнения необходимых работ прежде всего силами правообладателей земельных участков, а также на организацию контроля за выполнением последними, иными обязанными лицами требований пожарной безопасности. В то же время с учетом предмета рассмотрения в данном деле вопросы разграничения названных полномочий между уровнями публичной власти, их финансового обеспечения и ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение в постановлении Правительства РФ не затрагиваются, указал КС.
Как отметил Суд, абз. 1 п. 70 Правил противопожарного режима в РФ закрепляет, что в период со дня схода снежного покрова до установления устойчивой дождливой осенней погоды или образования снежного покрова органы госвласти, органы местного самоуправления, учреждения, организации, иные юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, крестьянские (фермерские) хозяйства, общественные объединения, индивидуальные предприниматели, должностные лица, граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, владеющие, пользующиеся или распоряжающиеся территорией, прилегающей к лесу, обеспечивают ее очистку от сухой травянистой растительности, пожнивных остатков, валежника, порубочных остатков, мусора и других горючих материалов на полосе шириной не менее 10 м от леса либо отделяют лес противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 1,4 м или иной противопожарной преградой. Такое же по существу правило закреплено в п. 10 Правил пожарной безопасности в лесах.
Согласно абз. 4 ст. 42 ЗК данная обязанность детализирует общую обязанность собственников и иных правообладателей земельных участков по осуществлению мероприятий по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе мер пожарной безопасности. Как следует из буквального смысла приведенного законоположения, а также положений абз. 1 п. 70 Правил противопожарного режима в РФ и п. 10 Правил пожарной безопасности в лесах, обязанность по проведению указанных мероприятий возлагается на любых лиц, осуществляющих владение, пользование или распоряжение соответствующими земельными участками.
КС сослался на Постановление от 3 июля 2019 г. № 26-П, согласно которому наделение органов местного самоуправления полномочием на предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не позволяет рассматривать эти полномочия как связанные исключительно с решением вопросов местного значения. Разграничение публичной собственности на землю на государственную и муниципальную собственность автоматически не предопределяет, что публично-правовые полномочия в отношении тех или иных земель или земельных участков могут принадлежать только тому публично-правовому образованию, которое является собственником соответствующих земель или земельных участков.
Конституция РФ не исключает такого распределения компетенции между различными уровнями публичной власти, при котором, в частности, полномочия в отношении земель и земельных участков, госсобственность на которые не разграничена, а также находящихся в федеральной собственности, могут быть возложены и на иные уровни публичной власти, включая органы местного самоуправления. Однако такое возложение предполагает как соблюдение вытекающего из Конституции порядка наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями законом, так и передачу необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (Постановление КС № 27-П/2023).
Обращение в качестве аналогии к лесному законодательству, регулирующему в том числе отношения по охране лесов, демонстрирует, заметил КС, что устройство противопожарных барьеров, в частности минерализованных полос, на землях лесного фонда, находящихся в федеральной собственности, отнесено к ведению субъектов РФ в качестве переданного им федерального полномочия, осуществляемого за счет субвенций из федерального бюджета. В свою очередь, применительно к земельным участкам, госсобственность на которые не разграничена и которые прилегают к расположенным на землях лесного фонда лесным участкам, аналогичные по своему содержанию полномочия прямо не были переданы законом органам местного самоуправления.
«Соответственно, в системе действующего правового регулирования обязанность по организации очистки земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, прилегающих к лесным участкам из состава земель лесного фонда, от сухой травянистой растительности и иных горючих материалов, по созданию на таких территориях противопожарных минерализованных полос или иных противопожарных барьеров согласно п. 10 Правил пожарной безопасности в лесах может возлагаться на органы местного самоуправления в порядке наделения их федеральным законом, законом субъекта РФ соответствующим государственным полномочием при условии передачи им необходимых для осуществления такого полномочия материальных и финансовых средств. Иное приводило бы к возложению на органы местного самоуправления чрезмерных материальных и финансовых затрат, нарушающих самостоятельность местного самоуправления (ст. 12; ст. 130, ч. 1; ст. 132, ч. 2, Конституции). Особенно существенными такие затраты являются для муниципальных образований, значительная часть территории которых занята лесами, в том числе находящимися на большом удалении от населенных пунктов», – резюмировал Конституционный Суд.
Однако, указала высшая инстанция, отсутствие наделения органов местного самоуправления указанным государственным полномочием не снимает с них, как и с органов государственной власти, обязанности по организации создания (обновления) вокруг территории населенных пунктов, находящихся в непосредственной близости к лесным участкам из состава земель лесного фонда, противопожарных минерализованных полос или иных противопожарных барьеров в случаях, когда в том же месте одновременно в соответствии с абз. 2 п. 70 Правил противопожарного режима в РФ должны осуществляться меры, направленные на исключение возможного перехода природных пожаров на территории населенных пунктов.
Из содержания оспариваемой ч. 3 ст. 8.32 КоАП следует, что, связывая объективную сторону закрепляемого им административного правонарушения с нарушением правил пожарной безопасности в лесах в условиях особого противопожарного режима, она отсылает к законодательству о пожарной безопасности, в частности оспариваемому заявителем п. 10 Правил пожарной безопасности в лесах, нарушение которого в форме бездействия (неисполнения содержащейся в нем обязанности) было вменено администрации Канского района Красноярского края.
Такое регулирование не может рассматриваться как противоречащее Конституции РФ, посчитал Суд, поскольку предполагает наступление ответственности – применительно к фактическим обстоятельствам дела заявителя – за неисполнение органом местного самоуправления обязанности по организации очистки земельных участков, госсобственность на которые не разграничена, прилегающих к лесным участкам из состава земель лесного фонда, от сухой травянистой растительности и иных горючих материалов, по созданию на таких территориях противопожарных минерализованных полос или иных противопожарных барьеров, при этом непосредственно не предназначенных в силу абз. 2 п. 70 Правил противопожарного режима в РФ для исключения возможного перехода природных пожаров на территории населенных пунктов, если эта обязанность закреплена за органом местного самоуправления в порядке наделения его федеральным законом, законом субъекта РФ соответствующим государственным полномочием при условии передачи ему необходимых для осуществления такого полномочия материальных и финансовых средств.
Таким образом, Конституционный Суд признал взаимосвязанные положения п. 7.1 ч. 1 ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, ст. 3.3 Закона о введении в действие Земельного кодекса, ч. 3 ст. 8.32 КоАП РФ, а также п. 10 Правил пожарной безопасности в лесах не противоречащими Конституции РФ, поскольку в системе действующего правового регулирования они означают, что обязанность по очистке земельных участков, госсобственность на которые не разграничена, прилегающих к лесным участкам из состава земель лесного фонда, от сухой травянистой растительности и иных горючих материалов, по созданию на таких территориях противопожарных минерализованных полос или иных противопожарных барьеров, при этом непосредственно не предназначенных в силу абз. 2 п. 70 Правил противопожарного режима в РФ для исключения возможного перехода природных пожаров на территории населенных пунктов, может закрепляться за органами местного самоуправления в порядке наделения их федеральным законом, законом субъекта РФ соответствующим государственным полномочием при условии передачи им необходимых для осуществления такого полномочия материальных и финансовых средств, что исключает привлечение данных органов к административной ответственности за невыполнение указанной обязанности, в том числе в условиях особого противопожарного режима, если они не были наделены соответствующим полномочием в установленном порядке.
Судебные акты, вынесенные по делу с участием администрации Канского района Красноярского края, подлежат пересмотру, указал Суд.
Эксперты «АГ» о правовой позиции Суда
Как заметил адвокат, управляющий партнер ZHAROV GROUP Евгений Жаров, Конституционный Суд пришел к выводу, что возложение на органы местного самоуправления обязанности по очистке таких земель, прилегающих к лесному фонду, и созданию противопожарных барьеров без одновременной передачи им соответствующего государственного полномочия и необходимых финансовых средств противоречит конституционной самостоятельности муниципалитетов. Особое внимание обращено на четкое разграничение: бремя содержания собственных муниципальных земель лежит на местной власти как на правообладателе, тогда как организация противопожарных мер на землях, которые не находятся в их собственности, является именно государственной функцией, которая может быть делегирована только в установленном законом порядке с обязательным софинансированием из федерального или регионального бюджета.
По мнению Евгения Жарова, важнейшим последствием данного решения является запрет на привлечение органов местного самоуправления к административной ответственности за неисполнение требований, которые им не были адресованы и не обеспечены ресурсами, что исключает практику объективного вменения. «Вместе с тем нельзя не отметить, что Суд оставил без должного внимания вопрос о механизме реализации своего решения, так как постановление не определяет, какие именно органы и в какой срок должны инициировать процедуру наделения муниципалитетов соответствующими полномочиями с финансированием, что создает риск затягивания этого процесса и сохранения правовой неопределенности на какой-то период. Кроме того, Суд не дал четких критериев разграничения случаев, когда противопожарные меры на неразграниченных землях относятся к содержанию имущества (обязанность собственника) и когда к государственному полномочию, требующему делегирования, оставляя этот вопрос на усмотрение правоприменителя и тем самым порождая новые споры», – посчитал эксперт.
Как заметила адвокат КА Новосибирской области «Бойко и партнеры» Светлана Немчинова, основной вывод КС содержит конституционное предписание как органам государственной власти, так и органам местного самоуправления обеспечивать и исполнять обязанность по обеспечению пожарной безопасности и принятии эффективных мер по предупреждению и тушению пожаров, способных причинить значительный вред человеку, его здоровью и имуществу, а также окружающей среде.
«По сути, Конституционный Суд указал, что надлежащее исполнение этих полномочий, соответственно, требует взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе необходимо помимо прочего, организовывать выполнение необходимых работ, прежде всего, силами правообладателей земельных участков. Кроме того, КС указал на организацию контроля за выполнением последними, иными обязанными лицами требований пожарной безопасности. Он рассмотрел вопросы разграничения названных полномочий между уровнями публичной власти, их финансового обеспечения и ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение, указав, что данные разъяснения носят обязательный характер, что не позволит органам государственной власти и органам местного самоуправления перекладывать с себя ответственность и возлагать ответственность исключительно на органы местного самоуправления», – отметила Светлана Немчинова.
По мнению эксперта, постановление интересно и тем, что оно защищает органы местного самоуправления, территория которых занята лесами (Республика Бурятия, Иркутская, Красноярская и Читинская области), т.е. регионы с дефицитом местного бюджета, и которые в силу отсутствия денежных средств не могут исполнять обязанность в полной мере. «Рассматриваемое постановление – это не просто формальное признание норм конституционными – оно может рассматриваться как инструмент защиты финансовой самостоятельности муниципалитетов, который заставляет вышестоящие уровни власти нести ответственность за свою собственность, и не перекладывать бремя на местные бюджеты, одновременно оставляя за муниципалитетами прямую обязанность по соблюдению требований пожарной безопасности в населенных пунктах. То есть Конституционный Суд выявил и установил баланс ответственности в сфере пожарной безопасности», – заключила она.
