Верховный Суд опубликовал Определение № 308-ЭС25-13078 от 22 мая по делу № А32-23519/2022, в котором указал, что следует принимать во внимание судам при рассмотрении дел о предоставлении в безвозмездное пользование публичного земельного участка для ведения садоводства.
26 июня 2020 г. общим собранием членов СНТ «Крокус» в составе 37 человек принято решение обратиться в рамках ст. 39.10 ЗК РФ в администрацию Сочи с заявлением о предоставлении в безвозмездное пользование публичного земельного участка для тринадцати членов товарищества. Во исполнение указанного решения СНТ обратилось в Департамент архитектуры и градостроительства администрации г. Сочи с заявлением о предварительном согласовании предоставления образуемого земельного участка в безвозмездное пользование на пять лет для ведения садоводства для собственных нужд и утверждении схемы расположения образуемого участка.
21 февраля 2022 г. Департамент архитектуры и градостроительства отказал в утверждении схемы земельного участка и предварительном согласовании его предоставления. В письме он отметил, что в соответствии с Генеральным планом города Сочи, утвержденным решением Городского Собрания Сочи от 14 июля 2009 г. № 89, образуемый участок расположен в функциональной зоне «зона зеленых насаждений общего пользования», в которой вид разрешенного использования «ведение садоводства» не предусмотрен. Кроме того, согласно сведениям государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, испрашиваемый участок образуется в границах зоны охраны автодорог – Дублер Курортного проспекта, что в нарушение требований ст. 11.9 ЗК приведет к нерациональному использованию муниципальных земель, которые будут необходимы для обслуживания и ремонта дороги. Также департамент подчеркнул, что следственными органами возбуждено уголовное дело по факту хищения земель Сочинского национального парка, в рамках которого на часть участков наложен арест; испрашиваемый к образованию земельный участок является смежным по отношению к земельному участку, на который наложен арест, и, возможно, входит в границы федеральных земель Сочинского нацпарка.
СНТ «Крокус», полагая, что указанное решение департамента не соответствует требованиям закона и нарушает его права, обратилось в арбитражный суд, оспаривая его. К участию в деле в качестве третьих лиц были привлечены краснодарский филиал «Роскадастра» и Департамент имущественных отношений администрации г. Сочи. АС Краснодарского края решением от 31 мая 2024 г. удовлетворил требования товарищества. Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд перешел к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции в связи с неизвещением Департамента имущественных отношений о месте и времени судебного заседания в суде первой инстанции. 22 октября 2024 г. он признал незаконным отказ Департамента архитектуры и градостроительства и обязал администрацию г. Сочи предварительно согласовать предоставление СНТ испрашиваемого земельного участка для ведения садоводства и утвердить схему его расположения.
Апелляционный суд исходил из того, что в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 17, п. 1 ст. 22 Закона о ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд, подп. 11 п. 2 ст. 39.10 ЗК на основании решения СНТ товариществу и его членам могут быть предоставлены неиспользуемые земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в порядке, установленном ЗК и указанным законом, в безвозмездное пользование без проведения торгов на срок не более пяти лет. Суд указал, что согласно сведениям Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности г. Сочи от 30 июня 2020 г. и в соответствии с Генеральным планом 2009 г. образуемый земельный участок расположен в территориальной зоне «Ж-2» (малоэтажная жилая застройка), одним из основных видов разрешенного использования земельных участков является «ведение садоводства».
Как подчеркнул апелляционный суд, представленная товариществом к согласованию схема расположения участка на кадастровом плане территории выполнена с учетом установленных законодательством требований к ее подготовке, заявителем представлены на рассмотрение все необходимые документы, поэтому у уполномоченного органа не имелось оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления СНТ в безвозмездное пользование земельного участка. Кассация согласилась с этими выводами.
Тогда администрация г. Сочи обратилась с кассационной жалобой в Верховный Суд. Изучив жалобу, Судебная коллегия по экономическим спорам ВС пояснила, что процедура предварительного согласования предоставления публичного земельного участка обусловлена проверкой наличия или отсутствия оснований для предоставления земельного участка заинтересованному лицу без проведения торгов, его оборотоспособности, а также соблюдения действующих норм и правил на стадии его формирования.
Суд указал, что по смыслу норм земельного и градостроительного законодательства, Закона о ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд, рассмотрение спора о предварительном согласовании предоставления в безвозмездное пользование публичного земельного участка и утверждении схемы его расположения садоводческим или огородническим некоммерческим товариществам должно осуществляться исходя из оценки всех фактических обстоятельств дела, в частности соответствия заявителя установленным требованиям, наличия или отсутствия установленных законодательством обстоятельств, препятствующих образованию земельного участка как самостоятельного объекта и его использованию в заявленных целях, – как на момент обращения с заявлением о предоставлении участка, так и на момент рассмотрения спора в суде.
Как подчеркнул ВС, в силу разъяснений, изложенных в п. 24 Постановления Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства РФ и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ», при разрешении споров, рассматриваемых по правилам указанных глав, суд применяет нормы материального права, которые действовали во время возникновения правоотношения с участием административного истца (заявителя), если из федерального закона не вытекает иное.
В определении отмечено, что в рассматриваемом деле суды, признавая незаконным оспариваемое решение департамента и обязывая администрацию г. Сочи предварительно согласовать предоставление товариществу публичного участка для ведения садоводства и утвердить схему расположения земельного участка, представленную заявителем, исходили из того, что в соответствии с Генеральным планом 2009 г. испрашиваемый участок расположен в территориальной зоне «Ж-2», предусматривающей в качестве основного вида разрешенного использования земельных участков «ведение садоводства». Вместе с тем, как заметила Судебная коллегия, судами не принято во внимание, что Городское Собрание Сочи 27 декабря 2023 г. утвердило новый Генеральный план муниципального образования «Городской округ город-курорт Сочи».
ВС обратил внимание, что согласно ч. 1 ст. 9 ГрК территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, РФ, ее субъектов, муниципальных образований.
Суд подчеркнул, как указывает администрация г. Сочи, в соответствии с действующим с 2023 г. Генеральным планом образуемый земельный участок, на котором имеется множество зеленых насаждений, большей частью расположен в функциональной зоне «зона озелененных территорий общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары)», которая предназначена для размещения объектов отдыха, коммунального обслуживания, общего пользования водными объектами, территорий общего пользования, причалов для маломерных судов и не предназначена для использования в целях ведения садоводства. При этом генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.
Судебная коллегия также указала, что предоставление публичного земельного участка для ведения садоводства и огородничества на безвозмездной основе следует рассматривать как меру социальной поддержки населения, создания благоприятных условий для обеспечения труда и отдыха граждан, которая не может быть использована для систематического получения без торгов и безвозмездно публичных земельных участков.
Согласно информации из «Картотеки арбитражных дел», на рассмотрении судов находится ряд дел, в которых СНТ «Крокус» оспаривает отказы уполномоченных органов в предварительном согласовании предоставления в безвозмездное пользование для ведения садоводства для собственных нужд публичных земельных участков, образуемых в разных районах г. Сочи. При этом в каждом деле товарищество представляет документы, содержащие различную информацию о численности членов СНТ. Исходя из этого, как полагает ВС, нуждаются в проверке вопросы о соответствии образования СНТ «Крокус» Закону о ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и цели, которые оно преследует, обращаясь с множеством заявлений о предоставлении публичных участков без торгов.
Таким образом, Верховный Суд пришел к выводу, что суды, удовлетворяя требования садового товарищества, не исследовали обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения спора, а потому отменил принятые по делу судебные акты, направив дело на новое рассмотрение в первую инстанцию.
Комментируя определение ВС, партнер АБ «Эксиора» Юрий Сбитнев отметил, что его уже сейчас можно назвать знаковым. По его словам, ВС все чаще отменяет решения судов, если те не учитывают публичные ограничения: зону охраны особо охраняемых природных территорий, рекреационные зоны, экологические требования. Эксперт подчеркнул, что для бизнеса, планирующего приобретение прав на публичные участки под индивидуальное жилищное строительство, садоводство или коммерцию, риск заключается в том, что генеральный план может быть изменен в любой момент, и суд будет ориентироваться на новый, даже если заявление было подано годами ранее.
Адвокат также обратил внимание, что Суд дополнительно разъяснил: предоставление публичных участков в безвозмездное пользование садоводческим некоммерческим товариществам – это мера социальной поддержки, а не механизм для систематического получения земли без торгов. Поэтому, как указал Юрий Сбитнев, суды должны проверять добросовестность заявителя: соответствует ли СНТ закону, не преследует ли оно цели многократного захвата участков под видом нужд членов товарищества.
Член Палаты адвокатов Самарской области, советник «СтратАгро» Жанна Шарипова отметила, что определение ВС по данному делу затрагивает проблему, хорошо знакомую практикам земельных споров, а именно изменение градостроительного регулирования за время рассмотрения дела. Она подчеркнула, что проблема, безусловно, актуальна. Земельные споры с публичными органами тянутся годами, а документы территориального планирования в курортных и активно развивающихся муниципалитетах пересматриваются регулярно.
Жанна Шарипова подчеркнула, что Верховный Суд, опираясь на Постановление Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 г. № 21, сформулировал ключевой тезис: законность отказа оценивается по нормам, действовавшим на момент возникновения правоотношения, однако правовосстановительная мера должна соответствовать законодательству и быть исполнимой на дату принятия решения. Суд не вправе обязать орган согласовать предоставление участка под садоводство, если действующий генеральный план такое использование исключает.
Адвокат в целом согласна с выводами Суда: они развивают устоявшуюся позицию о приоритете генерального плана и публичных интересов, включая конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду. Заслуживает внимания, по мнению Жанны Шариповой, и сигнал Судебной коллегии о возможном злоупотреблении: товарищество подало серию аналогичных заявлений по разным районам г. Сочи, представляя в делах различные сведения о численности своих членов. Она отметила, что ВС справедливо напомнил, что безвозмездное предоставление публичной земли под садоводство является мерой социальной поддержки граждан, а не инструментом для систематического получения участков без торгов. Это ориентир для проверки добросовестности заявителей по подобной категории дел.
«Вместе с тем нельзя не отметить оборотную сторону подхода: риск изменения регулирования за время волокиты органа и длительного судебного процесса фактически перекладывается на заявителя. Если отказ 2022 г. был незаконным, то именно неправомерное поведение администрации лишило товарищество возможности реализовать право в период действия прежнего генерального плана. Полагаю, при новом рассмотрении суд проверит статус участка по действующему генеральному плану и добросовестность СНТ. Вопрос о доступных заявителю компенсационных механизмах остается открытым», – подчеркнула Жанна Шарипова.
Адвокат Сеймской коллегии адвокатов Дарья Дюмина считает, что ВС последовательно продолжает формировать в судебной практике правовой подход, согласно которому несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования, а следовательно, независимо от вида разрешенного использования земельного участка, несоответствие его правилам землепользования и застройки муниципального образования или генеральному плану будет являться самостоятельным основанием для отказа в предоставлении участка.
Адвокат отдельно остановилась на выводах Суда относительно добросовестности лица, претендующего на предоставление публичного земельного участка. Дарья Дюмина пояснила, что в рассматриваемом деле предоставление публичного земельного участка осуществляется на безвозмездной основе как мера социальной поддержки населения, создания благоприятных условий для обеспечения труда и отдыха граждан. «ВС, проанализировав общедоступную базу электронных документов, установил, что в картотеке находится ряд дел, в которых товарищество оспаривает отказы уполномоченных органов в предварительном согласовании предоставления в безвозмездное пользование для ведения садоводства для собственных нужд публичных земельных участков. Таким образом, представляется верным вывод ВС о том, что мера социальной поддержки не может быть использована для систематического получения без торгов и безвозмездно публичных земельных участков», – считает она.
