28 июня Пленум Верховного Суда принял Постановление «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС РФ и главы 24 АПК РФ», которое было направлено на доработку 14 июня.
Адвокат МКА «Вердиктъ» Юнис Дигмар с сожалением отметил, что в итоговом варианте постановления все так же отсутствуют положения, которые разъясняли бы порядок распределения бремени доказывания. «По всей видимости, ВС РФ не готов пока однозначно возложить бремя доказывания законности действий (бездействия) и решений на соответствующие органы, осуществляющие публичные полномочия, оставляя тем самым данный вопрос открытым и позволяя нижестоящим судам продолжать требовать от истцов и заявителей доказывания их незаконности, что, конечно, не вызывает оптимизма», – предположил он.
В свою очередь член Совета АП Ставропольского края Нарине Айрапетян отметила, что финальная версия подверглась содержательным изменениям. Так, п. 1 документа был разделен на два, а п. 2 проекта – на три, став п. 3, 4 и 5 итоговой версии постановления. При этом было исключено разъяснение о том, что письменное решение по общему правилу принимается в соответствии с установленными законодательством требованиями к порядку принятия, содержанию и форме (в частности, в виде приказа, распоряжения, предписания), а письменные решения, для которых законодательством установлены определенные требования к порядку принятия, оформлению (реквизитам) и содержанию, для целей судопроизводства рассматриваются в качестве ненормативных правовых актов.
По мнению Нарине Айрапетян, теперь в итоговом п. 3 говорится о том, что решения могут быть приняты как в письменной, в том числе в электронной форме (в частности, в автоматическом режиме), так и в устной форме, отсутствует указание на должностных лиц конкретных органов, осуществляющих надзор и контроль. «Таким образом, Суд в своих разъяснениях не ограничился перечнем именно этих должностных лиц, что, в свою очередь, кажется верным», – полагает она.
Нарине Айрапетян также заметила, что п. 6 документа (п. 4 проекта) дополнен указанием на возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований как основание для оспаривания документа в судебном порядке. «Это важное дополнение, поскольку конкретные правовые последствия и нежелание их наступления являются самостоятельным основанием для оспаривания наряду с запретом определенного поведения или установлением определенного порядка действий, предоставления либо отказе в предоставлении права», – считает она.
В п. 7 (п. 5 проекта) круг субъектов, чьи решения, действия, бездействие могут быть оспорены в суде, расширен за счет других органов и организаций, наделенных отдельными государственными и иными публичными полномочиями. Здесь же появилось упоминание, что может быть обжаловано бездействие созданных субъектом РФ бюджетных учреждений, наделенных полномочиями, связанными с определением кадастровой стоимости.
Из п. 8 постановления (п. 6 проекта), перечисляющего дела об оспаривании, которые не подлежат рассмотрению по правилам, предусмотренным гл. 22 КАС и 24 АПК РФ, исчезло упоминание постановления дознавателя, следователя, прокурора о возмещении процессуальных издержек (ст. 131 УПК РФ). Также исключены несколько конкретных примеров, когда в установленном постановлением порядке могут быть оспорены решения органов власти, должностных лиц, их действия (бездействие), принятые, совершенные после вынесения постановления по делу об административном правонарушении и связанные с ним, для которых КоАП РФ, гл. 25 АПК РФ не установлен порядок обжалования. Некоторым изменениям также подверглись разъяснение п. 10 касательно того, что делать суду, если только часть оспариваемого акта содержит правовые нормы, а также п. 11 документа, перечисляющий лиц, которые могут быть административными истцами или заявителями по делам об оспаривании решений (ранее п. 7 и 8 проекта соответственно).
Из документа было полностью исключено разъяснение, содержащееся в п. 12 проекта, о том, что в случае, когда законодательство допускает возможность пересмотра вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом решения, действий (бездействия), принятого или совершенных (допущенного) нижестоящим органом, должностным лицом, при определении территориальной подсудности дела в соответствии с ч. 1 ст. 22 КАС РФ, ст. 35 АПК РФ необходимо исходить из следующего. «Если по результатам рассмотрения жалобы вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом оставлено в силе решение, принятое нижестоящим органом, должностным лицом, то предметом судебного оспаривания выступает решение нижестоящего органа. Соответственно, по общему правилу подсудность дела определяется по месту нахождения нижестоящего органа. Решение вышестоящего органа, вышестоящего должностного лица, принятое по жалобе, может являться самостоятельным предметом оспаривания по существу в суде по месту нахождения этого органа, если оно представляет собой новое решение, изменяющее права и обязанности участников спора», – предлагалось в проекте.
Нарине Айрапетян полагает, что это разъяснение имело важное значение и исключению не подлежало: «Возможно, следовало бы, наоборот, его дополнить».
В п. 16 документа (п. 14 проекта) появилось разъяснение о том, что пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного иска (заявления) к производству суда. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании. При этом было исключено указание на то, что суд устанавливает соблюдение предусмотренного КАС РФ, АПК РФ срока для обращения с административным исковым заявлением (заявлением) независимо от того, ссылались ли на это обстоятельство лица, участвующие в деле, в том числе по своей инициативе выносит на обсуждение сторон вопрос о причинах пропуска срока.
По мнению Нарине Айрапетян, разъяснение о том, что пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления (заявления) к производству суда, и о порядке выяснения причин попуска срока является очень важным. «На практике часто с этим возникают сложности, так как суды в некоторых случаях ориентируются на соответствующее заявление ответчика. Считаю также неверным, что дело не подлежит рассмотрению по существу только по причине пропуска срока. В некоторых случаях только в процессе непосредственного рассмотрения дела можно доподлинно установить уважительность причин пропуска сроков для обращения в суд», – полагает она.
Пункт 19 проекта был перенесен выше и стал п. 18 итогового постановления, при этом п. 16 проекта стал идти под номером 19. В п. 20 постановления (п. 17 проекта) появилось разъяснение о том, что суд не применяет нормативный правовой акт, противоречащий закону или иному имеющему большую юридическую силу НПА, независимо от того, был ли он оспорен в другом деле, и руководствуется нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
Юнис Дигмар отметил, что в предыдущей редакции этого разъяснения содержалась достаточно дискуссионная формулировка, позволявшая суду при рассмотрении дела не учитывать адресованную стороне спора позицию публичного органа, имеющего право давать официальные разъяснения относительно применения соответствующих правовых норм: «Указанная позиция могла в перспективе трактоваться нижестоящими судами в ущерб интересам физических и юридических лиц, которые, даже имея на руках адресованное им официальное разъяснение уполномоченного органа, не были вправе в полной мере опираться на нее».
По словам эксперта, теперь это разъяснение стало более обтекаемым, ориентируя нижестоящие суды на учет указанных разъяснений (но не безусловный, как и в предыдущей редакции). «Так, в частности, суды не вправе игнорировать при рассмотрении дела то обстоятельство, что сторона, реализуя право или выполняя обязанность, следовала адресованным ей официальным разъяснениям. В таком случае, по мнению ВС РФ, действия стороны подлежат квалификации как правомерные в целях поддержания доверия к закону. На мой взгляд, очень верное исправление, которое направлено на сохранение стабильности гражданского оборота», – указал Юнис Дигмар.
В п. 21 (п. 18 проекта) отредактировано разъяснение о том, что акты, содержащие разъяснения законодательства (методические рекомендации, разъяснения, письма и т.п.), могут быть учтены судом при проверке законности оспариваемых решений, действий (бездействия).
Из п. 25 (п. 23 проекта) исчезли конкретные примеры, когда производство по делу не может быть прекращено при наличии оснований полагать, что оспариваемым решением, действием (бездействием) нарушены права, свободы, законные интересы административного истца (заявителя), которые могут быть защищены путем предъявления другого требования в рамках этого или иного дела, основанного на незаконности оспоренного решения, действия (бездействия).
В свою очередь, из п. 26 (п. 24 проекта) исключен фрагмент о том, что, признавая незаконными решение, действия (бездействие), суд в установленных законодательством случаях одновременно вправе разрешить вопрос о выплате компенсации за незаконное вмешательство в права, свободы и законные интересы гражданина, организации.
Пункт 27 проекта был разделен на два – п. 29 и 30 постановления, причем было исключено разъяснение о том, что для целей применения ч. 3 ст. 4 КАС РФ обязательный досудебный порядок урегулирования административного или иного публичного спора считается соблюденным, если жалоба в отношении оспариваемого решения, действия (бездействия) подана заинтересованным лицом с соблюдением установленных законодательством требований.
Юнис Дигмар также обратил внимание на то, что проектом предусматривалась возможность соблюдения досудебного порядка путем направления соответствующей жалобы в адрес вышестоящего органа или должностного лица и подачи административного иска или заявления без ожидания ответа на них. «Однако в итоговой версии постановления соответствующий абзац исключен, что, по всей вероятности, подразумевает желание ВС РФ исключить случаи обращения заявителей в суды без полноценного прохождения досудебного порядка разрешения спора. Однозначно оценить данное решение трудно, поскольку в большинстве своем заявители добиваются справедливости и законности лишь после обращения в суд. Тем не менее это, несомненно, должно немного разгрузить суды и отфильтровать определенный процент заявлений и исков», – убежден он.
Кроме того, было исключено указание на то, что с принятием постановления признается не подлежащим применению п. 3.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях».
