20 января Владимир Путин внес в Государственную Думу проект закона о поправке к Конституции РФ (законопроект №885214-7). Сегодня, 21 января, Комитет Госдумы по государственному строительству и законодательству рекомендовал принять законопроект в первом чтении, которое назначено на 23 января.
Как сообщалось ранее, о своих намерениях скорректировать Конституцию президент рассказал менее недели назад во время обращения к Федеральному Собранию с ежегодным посланием. 16 января Владимир Путин провел встречу с членами рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок, где акцентировал внимание на наиболее важных аспектах реформы.
«Поправки вызывают недоумение. Я не увидела в них чего-то, что требовалось бы вносить именно в Конституцию, тем более в столь сжатые сроки, – отметила в комментарии «АГ» член экспертного совета Института права и публичной политики, доцент кафедры конституционного права РГУП, к.ю.н. Ольга Кряжкова. По ее словам, в законопроекте отражено все то, о чем говорил президент в своем послании, единственное не озвученное положение – сокращение числа судей Конституционного Суда.
Закрепление запрета на иностранное гражданство
Предусматривается внесение поправок, направленных на закрепление ограничений в отношении должностных лиц, полномочия которых непосредственно связаны с обеспечением безопасности и суверенитета государства.
Так, к кандидатам на должность Президента РФ предлагается установить требования о постоянном проживании на территории России не менее 25 лет, а также об отсутствии гражданства иностранного государства, вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства, не только на момент участия в выборах, но и когда-либо ранее.
Аналогичные требования об отсутствии иностранного гражданства или какого-либо документа, подтверждающего право на постоянное проживание за пределами РФ, предлагается установить для высших должностных лиц субъектов, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, председателя правительства и его заместителей, федеральных министров, руководителей других федеральных государственных органов, а также для судей.
Однако применительно к этим должностным лицам ограничение менее строгое, чем для кандидата на должность президента: отсутствует указание на необходимость соблюдения такого запрета в течение всего периода жизни, предшествующего дню избрания или назначения.
Ограничение полномочий президента и перераспределение полномочий органов власти
В случае принятия поправок одно и то же лицо не сможет занимать должность Президента РФ более двух сроков. Сегодня возможность быть главой государства ограничена запретом на осуществление таких полномочий одним и тем же гражданином более двух сроков подряд.
Ольга Кряжкова заметила, что многих интересует, сможет ли Владимир Путин, который сейчас занимает пост президента во второй раз подряд (а всего – в четвертый), после принятия поправок еще раз возглавить государство после окончания нынешнего срока. «Вопрос неоднозначный. На мой взгляд, это возможно, если в Закон о поправке будет внесена оговорка о том, что предыдущие президентские сроки действующего главы государства обнуляются. Сейчас такой оговорки нет», – пояснила она.
Эксперт напомнила, что более 20 лет назад Конституционный Суд рассматривал похожий вопрос о президентском сроке Бориса Ельцина (Определение № 134-О от 5 ноября 1998 г.). Тогда производство по делу о толковании ч. 3 ст. 81 и п. 3 раздела второго Конституции было прекращено в связи с отсутствием неопределенности в их понимании. По мнению КС, Ельцин до выборов в июне–июле 1996 г. осуществлял свои полномочия в первый раз, а в 1996 г. был избран на второй срок подряд, хотя этот срок и был первым после принятия новой Конституции.
В свою очередь главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Московского государственного областного университета, д.ю.н. Александр Чертков отметил, что для развития демократических начал осуществления власти ограничение полномочий президента двумя сроками крайне важно. «При этом данная норма, очевидно, не имеет обратной силы, и действующий президент продолжает исполнять свои полномочия», – подчеркнул эксперт.
Согласно пояснительной записке в целях повышения эффективности взаимодействия между представительной и исполнительной ветвями власти, усиления роли Госдумы и парламентских партий, а также для повышения ответственности членов правительства предлагается скорректировать положения Конституции, регулирующие порядок формирования последнего.
Авторы поправок исходят из того, что кандидатуры для назначения на должности председателя правительства и его заместителей должны назначаться президентом только после их утверждения Государственной Думой. Аналогичный порядок предусматривается для назначения руководителей министерств, руководство деятельностью которых осуществляет правительство.
Предлагается, чтобы президент назначал глав федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, и прокуроров субъектов РФ после консультаций с Советом Федерации. По мнению разработчиков, это позволит обеспечить большую прозрачность работы силовых ведомств, правоохранительных органов, а также независимость органов прокуратуры в регионах.
Для обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти РФ, определения основных направлений внутренней и внешней политики и приоритетных направлений социально-экономического развития государства предусматривается формирование президентом Государственного Совета РФ.
По словам Ольги Кряжковой, говорить о перераспределении полномочий между органами государственной власти и об усилении или ослаблении какого-то из них пока рано. «В частности, не совсем понятно, уменьшились ли полномочия президента, поскольку неясно, как будет реализовываться на практике указание в Конституции на участие палат Федерального Собрания в формировании правительства. Предполагаю, что существенно ситуация не изменится», – сказала эксперт.
Александр Чертков считает, что поправки существенно расширят компетенцию Федерального Собрания и усложнят систему «сдержек и противовесов», что может поспособствовать развитию демократии. По мнению эксперта, потребуется развитие конституционных поправок в регламентах палат Федерального Собрания и дальнейшее формирование системы парламентского контроля на всех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном) за исполнительной властью и особенно за «силовиками».
«В отношении последних парламентский контроль целесообразно дополнить всеобъемлющим общественным контролем, что, к сожалению, еще не стало предметом конституционных поправок. Утрата региональными органами власти полномочий в отношении прокуратуры в результате поправок могла бы быть уравновешена расширением форм и механизмов общественного контроля за прокуратурой и иными "силовиками" со стороны общественных объединений регионов и муниципалитетов», – полагает Александр Чертков.
Социальные права граждан
В целях защиты социальных прав граждан, обеспечения их равных возможностей на всей территории страны ст. 75 Конституции предлагается дополнить положениями, устанавливающими МРОТ не ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по России, гарантии обязательной индексации пенсий, социальных пособий и иных социальных выплат, а также основные принципы всеобщего пенсионного обеспечения.
Так, предлагаемая к принятию редакция ч. 6 ст. 75 Конституции устанавливает, что в РФ формируется система пенсионного обеспечения граждан на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений, поддерживается ее эффективное функционирование, а также регулярно осуществляется индексация размера пенсий в порядке, установленном федеральным законом.
«Место норм о правах граждан, появившихся в ст. 75, наверное, все же во второй главе», – сказала Ольга Кряжкова.
По мнению Александра Черткова, включение этих норм в третью главу Конституции, а не во вторую не является критичным и, очевидно, связано со стремлением избежать пересмотра Конституции. «В то же время формулировки норм излишне общие, даже цифры пенсионного возраста не установлены, что в современных условиях было бы актуально», – добавил эксперт.
Приоритет российской Конституции над международным правом
Статью 79 хотят дополнить указанием на то, что решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции России, не подлежат исполнению в нашей стране.
При этом еще 14 июля 2015 г. Конституционный Суд вынес Постановление № 21-П, в котором пришел к выводу, что Конвенция о защите прав человека и основных свобод и основанные на ней правовые позиции Европейского Суда по правам человека не могут отменять приоритет российской Конституции. Реализация соответствующих норм и решений в отечественной правовой системе, по мнению Суда, возможна только при условии признания за Конституцией РФ высшей юридической силы.
«Предложенная редакция ст. 79 не вполне согласуется с духом ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Конституции. С учетом того что, согласно ч. 2 ст. 16, никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя РФ, возникает вопрос, не противоречит ли новое изложение ст. 79 ч. 4 ст. 15», – указала Ольга Кряжкова. Однако, по ее мнению, существенно ничего не изменится, поскольку и сегодня Конституционный Суд вправе разрешать вопросы о возможности исполнения решений межгосударственных органов по защите прав и свобод человека.
Александр Чертков отметил, что в законопроекте не затронуты общие параметры соотношения национального и международного права. «Следовательно, система приоритетов, установленных в ст. 15 Конституции, сохраняется. Вместе с тем установлено конституционное ограничение в действии решений международных органов. Применение такого ограничения в случаях, строго определенных в новой редакции ст. 79 Конституции, позволит защитить интересы России. При этом важно избежать излишне расширительного толкования данной нормы, которое может ограничить возможности защиты прав граждан, в том числе посредством обращения в ЕСПЧ», – указал эксперт.
Вопросы судебной системы
К полномочиям Совета Федерации предлагается отнести прекращение по представлению президента полномочий судей Конституционного и Верховного судов, а также судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий.
По словам Александра Черткова, основания отставки судей высших судов, судей кассационных и апелляционных инстанций излишне размыты. Эксперт полагает, что многое будет зависеть от их конкретизации в законодательстве и от правоприменительной практики.
Предлагается также усилить роль Конституционного Суда, наделив его возможностью проверять по запросам президента конституционность законов, принятых палатами Федерального Собрания, до их подписания Президентом Российской Федерации.
По мнению Ольги Кряжковой, возможность президента обратиться в КС перед подписанием федерального конституционного закона можно назвать косвенным вето. «По действующей Конституции президент может наложить вето только на федеральный закон, но не на федеральный конституционный. Наверное, это несколько ослабляет позиции парламента во взаимоотношениях с президентом. Хотя очевидного ослабления все же нет», – заметила она.
В то же время предлагается сократить количество судей Конституционного Суда с 19 до 11 человек. По словам Ольги Кряжковой, уже несколько лет их фактическое количество уменьшается: сегодня судей КС РФ 15, при этом новые судьи не назначались с 2010 г. По мнению эксперта, сокращение числа судей в КС – существенная поправка. Так, чем меньше судей, тем сложнее ввести внутреннее деление суда (сродни существовавшим ранее палатам), заметила она.
Уточнение норм о местном самоуправлении
Кроме того, предлагается закрепить в Конституции, что органы местного самоуправления и органы государственной власти РФ входят в единую систему публичной власти и взаимодействуют в целях наиболее эффективного осуществления полномочий, имеющих государственное значение.
«С позиций необходимости защиты интересов граждан публичной властью корректировки норм о местном самоуправлении представляются крайне важными. Их последовательная реализация позволит повысить эффективность взаимодействия регионов и муниципалитетов в интересах граждан и решить годами накопленные проблемы на местах», – отметил Александр Чертков.
Идеальным вариантом, по его мнению, было бы отражение принципа единства системы публичной власти дополнительно в ст. 77 Конституции.
Общероссийское голосование
Предусматривается, что предлагаемые поправки в Конституцию подлежат вынесению на «общероссийское голосование».
Относительно этого положения Ольга Кряжкова отметила, что действующим законодательством это не предусмотрено. Закон о порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ не требует участия граждан при внесении корректировок в главу 3-8, напомнила эксперт.
Она обратила внимание на правовую неопределенность понятия «общероссийское голосование», которое не встречается в нормативных актах. По словам эксперта, указанное явление очевидно не является референдумом с точки зрения действующего Закона о референдуме, но в то же время фактически похоже на своеобразный консультативный референдум или плебисцит, встречающийся за рубежом, а также на опрос граждан, существующий в РФ на муниципальном уровне.
«Смущает то, что проводиться такое голосование будет, судя по всему, на основании подзаконного акта – указа президента», – отметила Ольга Кряжкова.
Кроме того, по ее словам, непонятна и необходимость проведения такого голосования. «Обычному гражданину будет сложно составить свое мнение об этих поправках. Изменяется немало норм Конституции, при этом общая идея, объединяющая поправки, отсутствует. Непосредственно интересов граждан касаются только указания на МРОТ и пенсионное обеспечение, однако эти положения не новы и уже есть в законах», – сказала эксперт.
Ольга Кряжкова также негативно отозвалась о появившейся в различных источниках информации о пакетном голосовании, указав, что вернее было бы голосовать за каждую поправку отдельно. «Поправки увеличивают и без того большое количество отсылочных норм Конституции, что размывает ее значение как документа прямого действия. В целом я бы не сказала, что реформа носит серьезный концептуальный характер, а ощущение невнятицы не покидает», – заключила эксперт.
Александр Чертков, в свою очередь, подчеркнул, что поправки не затрагивают глав 1, 2 и 9 Конституции и не требуют проведения референдума. «Становится очевидным, что президент в своем послании имел в виду не референдум, а сугубо консультативный опрос граждан. Такая практика имела место в нашей стране по вопросу о сохранении СССР. Тогда решение было принято вопреки мнению граждан. Полагаю, что в настоящее время к консультации граждан прислушаются», – резюмировал он.
Позиция ФПА
Вице-президент Федеральной палаты адвокатов РФ Михаил Толчеев в своем комментарии «АГ» отметил, что на разных экспертных площадках давно обсуждались возможные изменения Конституции, но тем не менее предложения президента оказались неожиданными для значительной части адвокатского сообщества. «Многому из озвученного в ходе послания Федеральному Собранию требовалась дополнительная оценка. Поэтому, на мой взгляд, правильным было решение о создании специальной рабочей группы, которая сделала возможным широкое, в том числе экспертное, обсуждение», – сказал Михаил Толчеев.
По его словам, адвокатура по своей природе – консервативное сообщество, профессионально защищающее право и правовую определенность, преемственность и последовательность правоприменения. «Именно поэтому с такой настороженностью мы относимся к идеям реформирования его основ и ценностных ориентиров, содержащихся в Основном Законе страны. По нашему мнению, подобные изменения допустимы только тогда, когда по-другому не могут быть решены задачи корректировки правовой действительности. Когда приходит понимание, что заложенные в Конституции ценности действительно требуют дополнения, уточнения или изменения», – сказал вице-президент ФПА.
С этих позиций представляется, что должны быть подвергнуты объективной оценке опасения экспертов, указывающих на недостаточную обоснованность размывания принципа независимости судебной власти и некоторого смешения законотворческой функции и функций конституционного контроля, а также перераспределение компетенции судебного нормоконтроля в пользу конституционного, пояснил Михаил Толчеев.
«В любом случае столь серьезные противоречия в позиции экспертов должны быть устранены в ходе широкого общественного обсуждения предполагаемых изменений», – подчеркнул вице-президент ФПА.
