Новый кодекс для адвокатов по назначению
К расширению фронта работ могут готовиться адвокаты по назначению. На недавнем совещании в Совете Федерации наконец прояснились конкретные очертания новеллы проектируемого Процессуального КоАП о праве на бесплатное получение квалифицированной юридической помощи по делам об административных правонарушениях. Минюст во многом признал правоту критиков, указывавших на размытость предлагаемой нормы, и намерен максимально использовать в ПКоАП процедурные механизмы назначения адвокатов, уже отшлифованные в уголовном судопроизводстве.
Преждевременный ценз
2 июля, на излете публичного обсуждения доработанного проекта ПКоАП, в комитете СФ по конституционному законодательству прошло совещание по предлагаемым в новый процессуальный кодекс поправкам, поступившим от региональных органов власти, а также образовательных учреждений. По словам модератора дискуссии, первого заместителя председателя комитета Ирины Рукавишниковой, всего в СФ было обобщено и подготовлено для передачи в Минюст, ответственный за подготовку ПКоАП, более полутысячи замечаний и предложений по законопроекту. Некоторые из озвученных поправок тут же оперативно оценивал советник министра юстиции РФ Денис Новак, участвовавший в совещании наряду с представителями других заинтересованных ведомств.
В частности, одно из предложений касалось закрепления монополии лиц, имеющих высшее юридическое образование, на представительство по делам об административных правонарушениях. Сейчас в проекте не предусмотрено каких-либо требований к образованию представителей, а положения о представителях являются общими как для разрешения дел об административных правонарушениях в судах, так и для рассмотрения их другими субъектами административной юрисдикции. Денис Новак счел предлагаемое ужесточение требований преждевременным, особенно когда речь идет о внесудебном производстве. По его мнению, такое ограничение может привести к ущемлению прав доверителя, поскольку не всегда имеется возможность оперативно найти представителя, отвечающего требованию о высшем юридическом образовании.
«Если задумываться о повышении требований к представителям, то только в судебном производстве и не во всех судах, а лишь там, где речь идет исключительно о вопросах права, – например, в кассационной инстанции», – объяснил советник главы Минюста, напомнив, что в ГПК, АПК и КАС такой ценз действует, начиная с уровня судов субъектов Федерации.
Поправки в пользу представителей
Более благоприятная судьба ждала предложение, касающееся времени вступления представителя в дело об административном правонарушении. Проектом предусмотрено, что представитель допускается к участию в производстве с момента возбуждения дела об административном правонарушении. «Однако административная практика показывает, что участие представителя необходимо уже при проведении первых процессуальных действий, – рассказала “АГ-Ракурсу” Ирина Рукавишникова. – Это очень актуально, например, для таможенных правонарушений, которые довольно сложны в своей квалификации. Участник такого дела сразу должен иметь возможность привлечь юридически грамотного специалиста».
В связи с этим предлагается установить в ПКоАП, что представитель вправе участвовать в производстве по делу об административном правонарушении с момента не только составления должностным лицом протокола, но и обнаружения самого события административного правонарушения.
Денис Новак согласился с тем, что эти аргументы заслуживают внимания, и пообещал учесть предложение при доработке проекта кодекса.
Благодарите пенсионерку!
Отдельное внимание на совещании в комитете СФ было уделено новелле ПКоАП о праве на бесплатного адвоката для фигурантов ряда дел об административных правонарушениях. Появление этой нормы связано с Постановлением ЕСПЧ от 19 ноября 2015 г. по делу «Михайлова против Российской Федерации».
В ноябре 2007 г. пенсионерка из Санкт-Петербурга была доставлена в милицию и привлечена к административной ответственности за участие в несанкционированном шествии и неповиновение сотруднику милиции, требовавшему прекратить несогласованную акцию. Женщина ходатайствовала о предоставлении ей бесплатной юридической помощи, указывая, что не обладает познаниями в юридической сфере и не имеет достаточных средств для привлечения защитника. Суды отказали в этом со ссылкой на отсутствие соответствующих норм в Кодексе об административных правонарушениях. Валентине Михайловой были назначены два штрафа по 500 руб. каждый по ст. 19.3 и 20.2 КоАП РФ. Европейский Суд по правам человека, куда она обратилась с жалобой, решил, что одна лишь угроза наказания в виде административного ареста на срок до 15 суток по делу о неповиновении законному распоряжению сотрудников милиции требовала предоставления заявительнице бесплатной юридической помощи в «интересах правосудия». ЕСПЧ пришел к выводу, что было допущено нарушение ст. 6 Европейской конвенции.
В июне 2019 г. Правительство РФ утвердило Концепцию нового КоАП, предусматривающую «обязательное участие адвоката в производстве по отдельным делам об административных правонарушениях (в частности, по которым предусмотрена возможность применения наказания в виде административного ареста) для оказания квалифицированной юридической помощи, гарантированной ст. 48 Конституции РФ». При этом указывалось, что в случаях, когда у лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, нет адвоката, а его участие в деле обязательно, «участие адвоката могло бы обеспечиваться путем его назначения» по аналогии с тем, как это предусмотрено ст. 50 УПК РФ.
В опубликованном в ноябре 2019 г. докладе о результатах мониторинга правоприменения в РФ за 2018 г. Минюсту поручалось при разработке проекта нового КоАП установить возможность предоставления бесплатной юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в целях реализации постановления ЕСПЧ по делу «Михайлова против РФ».
УПК в помощь
Вместе с тем даже в доработанной редакции законопроекта положение о бесплатных адвокатах удивило декларативными и даже робкими формулировками, диссонирующими с жанром процессуального кодекса. В п. 9 ст. 2.3 проекта ПКоАП указано: «По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено наказание в виде административного ареста, участие адвоката обеспечивается судом, прокурором, должностным лицом. В таком случае расходы на оплату труда адвоката компенсируются за счет средств федерального бюджета».
На расплывчатость нормы обратили внимание и эксперты «АГ» в ходе обсуждения проекта. Так, адвокат АК «Бородин и партнеры» Ольга Рогачёва отметила, что в представленном виде проект ПКоАП не регламентирует порядок реализации права на бесплатное оказание квалифицированной юридической помощи, предусматривая лишь саму возможность подачи соответствующего ходатайства. «В целях обеспечения процессуальных гарантий прав лиц, привлекаемых к административной ответственности за серьезные правонарушения, механизм привлечения адвоката по назначению должен быть четко прописан, – говорит она. – В этом случае, полагаю, что УПК, который уже содержит наработанный процессуальный механизм, очень востребован».
Вице-президент ФПА Михаил Толчеев согласен с тем, что предложенные формулировки требуют уточнения и дополнения: «Например, правильнее говорить не о расходах на оплату труда адвоката, а о расходах на оплату юридической помощи за счет средств федерального бюджета. Этот термин наиболее целостно отражает специфику и терминологию норм Конституции РФ и законодательства об адвокатской деятельности». Кроме того, как подчеркнул Михаил Толчеев, «не лишними были бы ссылки на порядок назначения адвоката, а также на то, каким образом определяется порядок оплаты такой юридической помощи, гарантированной государством».
«Прописаться» в полиции
Замечания в адрес проектируемых норм об адвокатах по назначению, как оказалось, были услышаны в Минюсте и уже взяты в работу. Об этом Денис Новак заявил на совещании в Совете Федерации, назвав данное положение основной новеллой проекта ПКоАП. «Поступила конструктивная критика по поводу того, что наш проект лишь обозначает саму возможность ходатайствовать о привлечении адвоката, но не описывает механизм реализации права, – признал он. – Мы это учтем».
Относительно содержания поправок советник главы Минюста отметил: «Думаю, что правильно было бы использовать те процессуальные формулировки, имеющиеся в УПК, которые более подробно описывают порядок, каким образом такого рода дела по назначению распределяются между адвокатами и каким образом впоследствии они это право реализуют».
В ходе доработки проекта предстоит решить еще один вопрос, являющийся, по мнению Ольги Рогачёвой, ключевым – кто в отделах полиции будет отвечать за назначение адвоката. Эксперт полагает, что скорее всего это будет дежурный по отделу, поскольку помещение для задержанных должно располагаться в дежурной части в непосредственной близости от комнаты оперативного дежурного. Одновременно необходимо предусмотреть, чтобы в отделах полиции были выделены кабинеты для оказания правовой помощи, – сейчас такие помещения там отсутствуют.
Как сообщил Денис Новак, доработка проекта кодекса по итогам обсуждения будет вестись до конца июля. Остается надеяться, что и новую редакцию проекта ПКоАП министерство затем вынесет на публичное обсуждение. Последний опыт показывает, что это идет проекту только на пользу.
