Проект Комитета гражданских инициатив «Открытая полиция» продолжает серию публикаций на сайте «АГ», посвященных судебным актам, связанным с деятельностью правоохранительных органов в России и призванным защитить права граждан при взаимодействии с полицией.
В Постановлении от 19 ноября 2015 г. по делу «Михайлова (Mikhaylova) против России» (жалоба № 46998/08) Европейский Суд по правам человека рассмотрел системную проблему отсутствия бесплатной юридической помощи в разбирательствах, регулируемых КоАП РФ. Эта проблема до сих пор требует дополнительного правового регулирования, несмотря на то что с момента принятия решения ЕСПЧ прошло уже почти три года.
Примечательно, что судья от России Дмитрий Дедов присоединился к особому мнению португальского судьи Паулу Пинту де Альбукерке, который призывал шире рассмотреть систематическое уклонение национальных судов от решения вопроса, поднятого заявительницей, чтобы помочь властям сформулировать и реализовать совместимый с принципом уважения прав человека подход к преодолению указанной проблемы.
Национальные суды – о предоставлении бесплатной юридической помощи в делах об административных правонарушениях
25 ноября 2007 г. Валентина Михайлова приняла участие в несогласованном шествии, приуроченном к очередным выборам в Государственную Думу. Заявительница была задержана сотрудниками правоохранительных органов и доставлена в милицейский участок, где против нее составили два протокола об административных правонарушениях. Ее обвинили в неповиновении распоряжению сотрудников милиции о прекращении шествия, которое рассматривалось как несогласованное публичное мероприятие (ст. 19.3 КоАП РФ), а также в совершении правонарушения, предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ, – нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования в связи с участием в несогласованном публичном мероприятии.
В тот же день протоколы были переданы мировому судье судебного участка № 201 Центрального района Санкт-Петербурга, где заявительница ходатайствовала об отложении судебного разбирательства в связи с необходимостью привлечения защитника. Суд отложил разбирательство до 28 ноября 2007 г.
После этого Михайлова, ссылаясь на ст. 6 Европейской конвенции и прецедентную практику ЕСПЧ, письменно ходатайствовала о предоставлении ей бесплатной юридической помощи. Определением от 19 декабря 2007 г. мировой судья отклонил ходатайство, сославшись на то, что КоАП РФ не предполагает предоставление бесплатной юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, поэтому заявительница должна принять решение о том, будет ли она привлекать защитника, учитывая свое финансовое положение.
В тот же день постановлением мирового судьи Михайлова была признана виновной и привлечена к административной ответственности, предусмотренной ст. 19.3 КоАП РФ. Суд назначил ей наказание в виде штрафа в размере 500 руб. Сразу после этого судья признал заявительницу виновной в совершении второго административного правонарушения, наказание за которое предусмотрено ст. 20.2 КоАП РФ, и также обязал ее выплатить штраф в размере 500 руб.
Заявительница обжаловала оба постановления в Дзержинский районный суд Санкт-Петербурга, ходатайствуя о предоставлении бесплатной юридической помощи на время этого разбирательства. Она мотивировала свою просьбу тем, что является пенсионеркой и не имеет достаточных средств для привлечения адвоката, а также не обладает юридическими познаниями.
19 февраля и 11 марта 2008 г. Дзержинский районный суд отклонил ходатайства Валентины Михайловой. Решениями от 17 марта 2008 г. суд оставил постановления мирового судьи без изменения, а жалобу заявительницы – без удовлетворения. В своих решениях районный суд указал, что право Михайловой на юридическую помощь не было нарушено, поскольку ей были разъяснены ее процессуальные права и в деле отсутствовали доказательства того, что мировой судья препятствовал их осуществлению.
Позже заявительница безуспешно обжаловала судебные акты в Санкт-Петербургский городской суд и Верховный Суд РФ. Заместитель председателя последнего, отклоняя жалобу Михайловой, указал, что «соответствующее законодательство не содержит норм относительно бесплатного предоставления юридической помощи [в делах об административных правонарушениях]».
Валентина Михайлова предприняла попытку обратиться в Конституционный Суд РФ. В жалобе она утверждала, что отсутствие бесплатной юридической помощи в КоАП РФ нарушает конституционное право заявительницы. Михайлова указала, что ст. 19.3 КоАП РФ предполагает возможность применения такой санкции, как административный арест, который по своей сути является лишением свободы, следовательно, учитывая автономный характер термина «уголовное обвинение», такое судопроизводство должно предоставлять все гарантии, предусмотренные ст. 6 Европейской конвенции, в том числе право пользоваться помощью назначенного защитника бесплатно ввиду недостатка средств для оплаты его услуг.
Определением от 5 февраля 2015 г. № 236-О Конституционный Суд признал жалобу Михайловой неприемлемой, посчитав, что заявительница не была поставлена в положение, характерное для обвиняемых в уголовном судопроизводстве, и ей не угрожала опасность подвергнуться наказаниям, сопоставимым с мерами уголовно-правового воздействия. Вместе с тем Суд указал на возможность федерального законодателя конкретизировать условия обеспечения юридической помощью лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе посредством определения критериев для отдельных категорий дел, в которых необходимо предоставление бесплатной юридической помощи в ходе судебного производства.
ЕСПЧ признал право на БЮП
Валентина Михайлова и ее представитель, юрист общественной организации «Сутяжник» Антон Бурков, обратились в Европейский Суд, жалуясь на то, что в нарушение ст. 6 Европейской конвенции она не получила бесплатную юридическую помощь в разбирательстве по делу об административном правонарушении.
Власти РФ утверждали, что жалоба Михайловой «не вызывает вопросов, связанных с соблюдением прав человека», а положения ст. 6 Европейской конвенции, учитывая ее уголовно-правовой аспект, неприменимы к делу. Кроме того, Правительство заявило, что Михайловой не был причинен значительный ущерб, поскольку суммы наложенных на нее штрафов были незначительные. Наконец, государство утверждало, что предоставление бесплатной юридической помощи не было необходимо, особенно принимая во внимание простоту процедуры, которая могла быть полностью понятна непрофессионалу, а тем более заявительнице, которая, по мнению ответчика, хорошо разбиралась в законодательстве РФ.
Валентина Михайлова настаивала на том, что ей был причинен значительный ущерб – штрафы составили 25% от ее ежемесячной пенсии. Кроме того, эти санкции оказали сдерживающее воздействие на осуществление ею прав на свободу выражения мнения и свободу собраний в контексте оппозиционного шествия. Заявительница также указала на то, что ее жалоба поднимает важные вопросы, касающиеся толкования и применения ст. 6 Европейской конвенции и свидетельствующие о структурном недостатке национального права, которое не предполагает предоставление бесплатной юридической помощи в делах об административных правонарушениях независимо от тяжести потенциального наказания. Она обратила внимание на то, что в 2012 г. штрафы за правонарушения, связанные с нарушением порядка организации и проведения публичных мероприятий, были увеличены более чем в 20 раз.
Европейский Суд, соглашаясь, что штрафы, наложенные на заявительницу, были небольшие, отклонил возражения властей РФ о том, что она не понесла значительный ущерб и не является «жертвой нарушения» по смыслу подп. «b» п. 3 ст. 35 Европейской конвенции.
ЕСПЧ согласился с заявительницей в том, что рассматриваемое дело вызывало вопросы, касающиеся применимости ст. 6 Европейской конвенции к процедуре, предусмотренной КоАП РФ.
Затем Суд перешел к анализу применимости положений ст. 6 Европейской конвенции в ее уголовно-правовом аспекте. ЕСПЧ напомнил: для того чтобы определить, является ли правонарушение «уголовным преступлением», необходимо толковать его в свете трех критериев, разработанных прецедентной практикой: квалификация разбирательства с точки зрения внутригосударственного законодательства, сущность и характер, а также суровость потенциального наказания.
ЕСПЧ указал на то, что государства, исключая определенные формы поведения из категории преступлений, действуют в интересах граждан и правосудия, так как таким образом суды освобождаются от обязанности наказывать за малозначительные правонарушения, например, касающиеся правил дорожного движения. Однако это не означает, что государства вправе по собственному усмотрению квалифицировать правонарушения как административные, а не как уголовные, чем исключать применение фундаментальных норм ст. 6 Европейской конвенции, поэтому в каждом деле Европейский Суд должен толковать понятие «уголовное обвинение» в свете общих принципов, применяя их с учетом обстоятельств конкретного дела.
Далее ЕСПЧ перешел к анализу норм, за нарушение которых заявительница была привлечена к административной ответственности. Суд напомнил, что ранее он рассматривал сферу, определенную в некоторых правовых системах как «административная», и установил, что она включает в себя некоторые правонарушения, хоть и слишком мелкие, чтобы регулироваться уголовно-процессуальными нормами, но имеющие уголовно-правовой характер. В таких ситуациях квалификация по национальному законодательству не может иметь решающего значения: природа нарушения является более важным фактором.
Европейский Суд обратил внимание на то, что в делах об административных правонарушениях обвинение сформулировано в протоколе, составленном несудебным органом и переданном в суд. Именно в протоколе устанавливается суть дела, тогда как суд имеет полномочия лишь по переквалификации обвинения. ЕСПЧ также отметил, что ст. 20.2 КоАП РФ предусматривает ответственность за административное правонарушение, посягающее на общественные порядок и безопасность, и призвана наказывать и предупреждать нарушение правил, касающихся публичных мероприятий. Кроме того, эта норма адресована населению в целом, а не группе, имеющей особый статус, при этом правонарушение носит общий характер. Наконец, Суд отметил наличие в КоАП РФ и определенных процессуальных гарантий (к примеру, презумпция невиновности), которые являются признаком «уголовного» характера процедуры.
ЕСПЧ принял во внимание довод Правительства о том, что потенциальное наказание по ст. 20.2 КоАП РФ могло выражаться лишь в назначении штрафа на сумму до 1000 руб. Однако, как установил Суд, имеет значение тот факт, что штраф в данном случае не является денежной компенсацией вреда, но имеет карательный и сдерживающий характер, что также является признаком уголовных наказаний. Европейский Суд подчеркнул, что в КоАП РФ наказание является мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как правонарушителем, так и другими лицами.
И хотя изложенных соображений было достаточно для того, чтобы заключить, что уголовно-правовой аспект ст. 6 Европейской конвенции был применим, Суд упомянул, что заявительница была подвергнута административному задержанию. По мнению ЕСПЧ, эта мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении имеет более тесную связь с уголовным правом, чем доставление лица в отдел милиции.
Учитывая изложенное, ЕСПЧ согласился с Михайловой в том, что разбирательство, в рамках которого решался вопрос о привлечении ее к ответственности по ст. 20.2 КоАП РФ, может быть квалифицировано как «уголовное».
Что же касается ст. 19.3 КоАП РФ, то предусмотренное законом наказание в виде административного ареста, указал Суд, «убедительно свидетельствует в пользу того, что соответствующее внутригосударственное разбирательство относится к сфере действия уголовно-правового аспекта ст. 6 Европейской конвенции».
ЕСПЧ признал жалобу заявительницы приемлемой. Однако он еще должен был установить, было ли необходимо предоставить ей бесплатную помощь защитника в интересах правосудия.
Суд напомнил, что права, предусмотренные в подп. «c» п. 3 ст. 6 Европейской конвенции, являются элементами концепции «справедливого судебного разбирательства» по уголовному делу. Право каждого обвиняемого на эффективную защиту адвоката, при необходимости назначенного, не будучи абсолютным, является одним из основных признаков справедливого судебного разбирательства.
Предоставление бесплатной юридической помощи зависит от двух условий: во-первых, у заявителя не хватает средств на оплату адвоката по соглашению, а во-вторых, предоставления юридической помощи требуют интересы правосудия.
Применимо к делу Михайловой ЕСПЧ акцентировал внимание на том, что жалоба заявительницы вытекала из предположительно неудовлетворительного состояния внутригосударственного законодательства. Страсбургский суд посчитал, что «тест, связанный со средствами», не применялся и не мог применяться на национальном уровне, однако ЕСПЧ выразил готовить допустить, что заявительница удовлетворяла бы такому тесту, учитывая имевшуюся в его распоряжении информацию.
Таким образом, Суду оставалось определить, требовали ли «интересы правосудия» предоставления бесплатной юридической помощи заявительнице.
По делу о неповиновении законному распоряжению сотрудников милиции Суд заметил, что заявительнице угрожало наказание в виде ареста на срок до 15 суток. Несмотря на то что по общему правилу административный арест должен применяться лишь в «исключительных обстоятельствах», он тем не менее мог быть применен к заявительнице, поэтому ЕСПЧ решил, что для нее исход рассмотрения дела имел большое значение.
Европейский Суд указал, что вопрос о достаточности познаний заявительницы в области права не является относимым фактором, а также отметил, что Михайлова была пенсионеркой и не имела юридического образования. Наконец, Суд подчеркнул: одной лишь тяжести наказания было достаточно для того, чтобы заключить, что заявительница должна была получить бесплатную юридическую помощь, поскольку этого требовали «интересы правосудия».
При этом Европейский Суд заметил: КС РФ указал, что федеральный законодатель может установить критерии доступа к бесплатной юридической помощи в делах об административных правонарушениях в ситуациях, «когда степень вмешательства в конституционные права или свободы в результате преследования на основании КоАП РФ становилась сравнимой с мерами, предусмотренными уголовным законом».
Однако учитывая, что заявительница не могла воспользоваться юридической помощью в принципе, независимо от ее формы, ЕСПЧ заключил, что имело место нарушение ст. 6 Европейской конвенции.
Что же касается разбирательства по делу о правонарушении, предусмотренном ст. 20.2 КоАП РФ, то, хотя заявительнице не грозило суровое наказание, ЕСПЧ тем не менее также установил нарушение прав Михайловой. Страсбургский суд обратил внимание на то, что, несмотря на простой состав правонарушения, указанный в КоАП РФ, необходимо было оценивать действия заявительницы со ссылкой на основания иного законодательства, а также правовые соображения относительно осуществления свободы собраний или выражения мнения, поэтому такая задача могла представлять сложность.
Суд также придал значение тому, что дело Михайловой прямо касалось осуществления ею прав на фундаментальные свободы, предусмотренных ст. 10 (свобода выражения мнения) и ст. 11 (свобода собраний) Европейской конвенции, поэтому результаты разбирательства были важны для заявительницы. ЕСПЧ пришел к выводу, что, несмотря на небольшой размер предусмотренного законом штрафа, в деле Михайловой «интересы правосудия» требовали предоставления ей бесплатной юридической помощи.
