29 ноября Совет Федерации запустил общественное обсуждение проекта закона о профилактике семейно-бытового насилия. Предполагается, что указанный акт установит правовые основы профилактики семейно-бытового насилия, формы профилактического воздействия и полномочия субъектов профилактики.
Член рабочей группы по разработке проекта, адвокат КА «Московский юридический центр» Мари Давтян в комментарии «АГ» сообщила, что основной целью закона должна быть не только профилактика как система мер, направленных на сокращение количества случаев применения семейно-бытового насилия, но и эффективная защита конкретных пострадавших. «Мы изначально говорили о необходимости защиты прав жертв домашнего насилия, сейчас из проекта это почему-то выпало. Необходимо сделать акцент на том, что цель этого закона – защита прав конкретных людей», – подчеркнула она.
Эксперты не согласились с предложенной формулировкой определения семейно-бытового насилия
Проект определяет семейно-бытовое насилие как умышленное деяние, причиняющее или содержащее угрозу причинения физического или психического страдания либо имущественного вреда, не содержащее признаки административного правонарушения или уголовного преступления.
Такая формулировка показалась экспертам спорной. Так, руководитель семейной практики Коллегии адвокатов г. Москвы № 5 Татьяна Сустина отметила, что указанное определение охватывает психологическое и экономическое насилие, но при этом игнорирует физическое насилие. Она пояснила, что словосочетание «физическое страдание» не встречается ни Уголовном кодексе, ни в КоАП. При этом, по ее словам, действующее законодательство определяет боль как наименьшую степень физического насилия. «Поскольку законопроект фактически отождествляет физическое страдание с физической болью, напрашивается вывод, что никакое физическое насилие под действие данного закона не подпадает», – указала Татьяна Сустина.
Адвокат также посчитала нелогичным исключение из понятия семейно-бытового насилия деяний, содержащих признаки административных правонарушений и преступлений. Пытаясь понять разработчиков, Татьяна Сустина предположила, что они избрали такой путь, поскольку решили не упоминать в законе о том, что уже якобы урегулировано уголовным правом.
«Пострадавшие не смогут получить защиту в самой опасной фазе конфликта, что может привести к причинению им еще большего вреда и совершению в отношении них еще более тяжких преступлений. Не смогут получить защиту и те лица, кому угрожают убийством или причинением тяжкого вреда здоровью, так как данное деяние также запрещено Уголовным кодексом», – продолжила эту мысль юрист проекта «Правовая инициатива» Ольга Киселёва.
Мари Давтян сообщила «АГ», что ранее семейно-бытовое насилие в проекте было определено несколько иначе. По ее словам, фраза «не содержащее признаки административного правонарушения или уголовного преступления» отсутствовала. Она, по мнению эксперта, делает невозможным применение всего закона. «Любое физическое насилие содержит признаки административного правонарушения или преступления», – указала адвокат. Она также отметила, что предложенное определение содержит и иные недочеты: «Фактически из него выпадает основной тип насилия – физическое, что недопустимо».
Заместитель председателя Комитета по вопросам семьи, женщин и детей Государственной Думы, член рабочей группы по разработке проекта Оксана Пушкина согласилась с тем, что предложенная редакция полностью выводит из-под действия закона все виды физического насилия.
Жертвы насилия
Проектом предлагается очертить круг лиц, которые могут быть подвергнуты семейно-бытовому насилию. Среди них супруги, бывшие супруги, лица, имеющие общего ребенка или нескольких детей, близкие родственники, а также совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство иные лица, связанные свойством. Они признаются жертвами семейно-бытового насилия в том случае, если им причинены физические или психические страдания либо имущественный вред или же в их отношении есть основания полагать, что указанные страдания или вред могут быть причинены.
В комментарии «АГ» Оксана Пушкина указала на необходимость уточнить субъектный состав лиц, подвергающихся семейно-бытовому насилию, поскольку она не охватывает тех, кто проживает и ведет совместное хозяйство, но не состоит в браке. Она уточнила, что до 12% семей вообще не регистрируют брак, а около 30% делают это лишь после продолжительного времени совместного проживания. По мнению депутата, такие лица должны быть в перечень пострадавших. Оксана Пушкина напомнила, что аналогичную позицию высказывал Европейский Cуд по правам человека в деле «Володина против России». С позицией депутата согласилась и Мари Давтян.
«Совершение насилия в отношении сожителя или бывшего сожителя, при отсутствии у потерпевшего и нарушителя общих детей, не подпадает под действие данного закона, в то время как существует множество примеров, подтверждающих необходимость защиты данной категории лиц. Соответствующее дополнение круга лиц, перечисленных в законопроекте, не противоречит его названию, которое содержит в себе характеристику, в том числе, бытового насилия», – прокомментировала Ольга Киселёва.
Понятие профилактики насилия и ее принципы
Профилактика семейно-бытового насилия определена авторами законопроекта как осуществление комплекса правовых, экономических, социальных, медицинских, психологических, педагогических мер уполномоченными субъектами. Указанные меры должны быть направлены на защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в сфере семейно-бытовых отношений, оказание помощи лицам, подвергшимся семейно-бытовому насилию, выявление и устранение причин и условий возникновения семейно-бытового насилия, пресечение семейно-бытового насилия, привлечение к ответственности нарушителей. При этом под нарушителем проект закона понимает лицо, достигшее 18 лет, совершившее или совершающее семейно-бытовое насилие.
В качестве принципов профилактики семейно-бытового насилия предлагается закрепить принципы поддержки и сохранения семьи, а также индивидуального подхода к каждой семье и к каждому лицу, подвергшемуся семейно-бытовому насилию. Принцип добровольности получения помощи распространяется только для совершеннолетних и дееспособных.
При проведении профилактики также необходимо будет руководствоваться принципами соблюдения и уважения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, законности и обоснованности профилактических мероприятий, недопустимости причинения физического или психического страдания, а также имущественного вреда. Дополнительно указывается на необходимость обеспечения социальной защищенности лиц, подвергшихся семейно-бытовому насилию, и соблюдение конфиденциальности.
Основания для профилактики домашнего насилия
В проекте указано пять оснований для осуществления мер профилактики семейно-бытового насилия.
Так, обратиться с соответствующим заявлением может сам пострадавший. Профилактика будет проведена, даже если о фактах насилия сообщат сторонние лица, однако только в том случае, если жертва находится в беспомощном или зависимом состоянии.
Основанием также могут выступить информация от органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, должностных и других лиц, а также установление сотрудником ОВД факта совершения семейно-бытового насилия или угрозы его совершения и, наконец, решение суда.
По словам Татьяны Сустиной, отдельные правозащитники, критикуют законопроект в части принятия мер реагирования компетентными органами только с согласия жертвы. Однако адвокат полагает, что его ст. 17 позволяет сотруднику ОВД в случае установления факта насилия применить к обидчику меры воздействия без учета мнения потерпевшего.
Предполагается, что сообщения о совершении семейно-бытового насилия или об угрозе его совершения могут поступить в любые федеральные и региональные органы государственной власти, а также в органы местного самоуправления. Такие заявления необходимо будет рассматривать незамедлительно.
Виды профилактики и формы профилактического воздействия
Разработчики исходят из того, что необходимо проведение как общей, так и индивидуальной профилактики. Первую, как указано в проекте, необходимо проводить для устранения причин и условий совершения семейно-бытового насилия. Она включает в себя мероприятия, направленные на повышение уровня правовой грамотности граждан.
В свою очередь индивидуальная профилактика применяется с целью оказания систематического, превентивного и воспитательного воздействия на лиц, поведение которых носит противоправный характер в отношении членов семьи. Еще одна цель – правовая и социальная помощь лицам жертвам семейно-бытового насилия с учетом их индивидуальных особенностей и индивидуальных особенностей нарушителя.
Предлагают закрепить девять форм профилактического воздействия: правовое просвещение и правовое информирование, профилактические беседа, учет и контроль, помощь в социальной адаптации жертв и их социальная реабилитация, специализированные психологические программы, защитное предписание, а также судебное защитное предписание. Дополнительно указано, что к нарушителю могут применяться одновременно несколько форм профилактического воздействия.
Мари Давтян отметила важную проблему – отсутствие не только определения преследования, но и запрета на преследование как меры защитного предписания. Ранее, по ее словам, это было в тексте проекта. Дело в том, что сегодня законодательство не запрещает преследовать другого человека, пояснила она. В то же время при семейно-бытовом насилии преследование – очень частое явление, которое вызывает у пострадавшего страх за свою безопасность. Адвокат напомнила, что обычно преследование заканчивается новыми актами насилия.
«Очень важно, что профилактика предполагается и на общем, и на индивидуальном уровне, и при этом предусматриваются конкретные формы профилактических воздействий. Все это дает возможность, во-первых, предупредить семейно-бытовое насилие, во-вторых, существенно снизить риск наступления его последствий, в-третьих, дать эффективные инструменты защиты и самозащиты, а главное – социальной и психологической помощи как жертвам насилия, так и нарушителям», – поделилась своим мнением с «АГ» партнер и руководитель практики «Особых поручений (Sensitive Matters)» КА Pen & Paper Екатерина Тягай.
Согласно законопроекту правовое просвещение и правовое информирование предполагает доведение до сведения граждан информации об их правах и обязанностях, о формировании законопослушного поведения, о существующих правовых возможностях защиты человека и гражданина от противоправных посягательств, видах социальных услуг, сроках, порядке и условиях их предоставления.
Профилактическую беседу с нарушителем, в отношении которого вынесено решение о применении мер индивидуальной профилактики, будут проводить сотрудники ОВД. Как указано в проекте, ее основными задачами являются выявление причин и условий совершения семейно-бытового насилия, разъяснение его социальных и правовых последствий и убеждение в необходимости законопослушного поведения. Министерству внутренних дел в случае принятия законопроекта предстоит урегулировать содержание, продолжительность, порядок и условия проведения такой беседы и ряд других смежных вопросов.
Относительно профилактического учета разработчики указали лишь на то, что он предполагает сбор, регистрацию, обработку, хранение и предоставление «соответствующей информации». Предполагается, что учет будет осуществляться субъектами профилактики семейно-бытового насилия в пределах их полномочий.
Крайне скупо урегулирован в проекте профилактический контроль. Отмечено, что эта форма профилактики представляет собой наблюдение за поведением нарушителя, исполнением им установленных обязанностей и соблюдением запретов.
Основной задачей реализации специализированной психологической программы, по мнению авторов, должно быть психологическое сопровождение нарушителей с целью выявления причин и условий совершения семейно-бытового насилия и его профилактики. Проведение таких программ отнесено к полномочиям организаций специализированного социального обслуживания в субъектах РФ. Кроме того, предполагается, что при предоставлении услуг по психологическому сопровождению нарушителей могут привлекаться общественные объединения и некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в сфере профилактики семейно-бытового насилия, благотворительные и религиозные организации, а также индивидуальные предприниматели.
Ольга Киселёва отметила, что необходимо осторожно реализовывать положение законопроекта о праве общественных объединений и иных некоммерческих организаций содействовать примирению между пострадавшим от семейно-бытового насилия и нарушителем. «Примирение не должно пониматься в качестве обязательной цели, так как любое принуждение пострадавшего к контакту с нарушителем в условиях, когда он/она не готовы к этому, чувствуют себя незащищенными, может стать травмирующим опытом для пострадавшего», – пояснила юрист.
Защитное предписание
Как уже было сказано, защитное предписание и судебное защитное предписание относятся к самостоятельным формам профилактического воздействия – им в проекте уделено особое внимание.
«Разница заключается в том, что защитное предписание выдается должностным лицом ОВД и является экстренной мерой по защите пострадавшего. Судебное защитное предписание выдается судом при более тщательной проверке обстоятельств дела и в результате анализа доказательств, подтверждающих необходимость ограничения прав нарушителя в условиях законодательно регламентированных судебных процедур», – пояснила Ольга Киселёва.
Предполагается, что внесудебное защитное предписание в отношении жертвы будут выносить сотрудники ОВД незамедлительно после установления факта совершения семейно-бытового насилия, но только при наличии согласия пострадавшего или его законных представителей.
Защитное предписание может быть вынесено в отношении совершеннолетнего нарушителя. Указанным актом должностное лицо сможет запретить агрессору совершать семейно-бытовое насилие, общаться с жертвой, в том числе при помощи телефона и интернета, а также выяснять место ее пребывания.
Предлагается установить, что срок действия защитного предписания будет составлять 30 суток с момента его вынесения. Однако при наличии оснований полагать, что угроза совершения акта насилия сохраняется, по письменному заявлению пострадавшего сотрудник ОВД сможет продлить срок действия защитного предписания до 60 суток.
Указывается, что неисполнение защитного предписания нарушителем повлечет за собой установленную законодательством ответственность. На время действия защитного предписания агрессор также будет поставлен на профилактический учет, за ним будет осуществляться профилактический контроль.
Мари Давтян подчеркнула, что ответственность за нарушение защитных предписаний должна сдерживать нарушителя. По ее словам, сегодня возможна только административная ответственность – небольшие штрафы. «Штраф – это не наказание. Он бьет по бюджету семьи и не сдерживает тех, кто постоянно применяет насилие к своим близким», – указала адвокат.
С ней солидарна и Оксана Пушкина. Депутат отметила, что нарушителю проще будет заплатить штраф и избить жертву снова. Или же не платить вообще, потому что у него попросту нет денег, но при этом все равно научить пострадавшего уму-разуму. «Очередное бремя административной ответственности отразится на семейном бюджете, а значит, и на жертве», – пояснила она.
В том случае если есть основания полагать, что вынесенное защитное предписание не обеспечивает безопасность и защиту лица, подвергшегося семейно-бытовому насилию, должностное лицо ОВД вправе обратиться в суд за судебным защитным предписанием. Также для его получения в суд сможет обратиться и сам пострадавший. При этом предлагается, чтобы заявление сотрудника ОВД рассматривалось в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства, а заявление гражданина – по Гражданскому процессуальному кодексу.
Судебное предписание, по мнению разработчиков, может содержать все те же запреты, которые могут быть установлены и в предписании должностного лица ОВД. Дополнительно суд вправе обязать нарушителя пройти специализированную психологическую программу, вернуть пострадавшему его личное имущество и документы, которые удерживает агрессор. Кроме того, суд может потребовать, чтобы нарушитель покинул место, где он и лица, подвергшиеся семейно-бытовому насилию, совместно проживают или пребывают, на срок действия судебного защитного предписания. Однако возложение последней обязанности возможно лишь при наличии у агрессора возможности проживать в ином жилом помещении.
Предполагается, что судебное защитное предписание может быть выдано на срок от 30 суток до одного года. Неисполнение судебного защитного предписания нарушителем также повлечет за собой установленную законодательством ответственность.
Субъекты профилактики
Больше всего внимания в законопроекте уделено субъектам профилактики семейно-бытового насилия и их полномочиям.
Предполагается, что органы внутренних дел будут выносить защитные предписания самостоятельно и инициировать их вынесение в судебном порядке. Они также получат возможность осуществлять профилактический учет и контроль, рассматривать заявления и сообщения о фактах семейно-бытового насилия или об угрозе его совершения и принимать меры по их пресечению. Именно сотрудники ОВД будут направлять лиц, подвергшихся семейно-бытовому насилию, в организации по оказанию социальной помощи или медицинские организации по заявлению указанных лиц и проводить профилактические беседы.
Рядом полномочий проект наделяет федеральные органы государственной власти. Им, в частности, предстоит осуществлять нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере, обеспечивать взаимодействие субъектов профилактики семейно-бытового насилия и координацию их деятельности, представлять в МВД статистику профилактики семейно-бытового насилия. В проекте также освещены полномочия региональных органов государственной власти, которые среди прочего должны будут обеспечить организацию социального обслуживания лиц, подвергшихся семейно-бытовому насилию, и утвердить перечень социальных услуг, предоставляемых таким гражданам.
Указывается, что для обеспечения социально-психологической реабилитации и адаптации жертв органы госвласти субъектов РФ в соответствии с Законом об основах социального обслуживания граждан могут создавать организации специализированного социального обслуживания, которые смогут предоставлять социальные услуги лицам, подвергшимся семейно-бытовому насилию, и осуществлять их социальную реабилитацию, а также участвовать в индивидуальной профилактической работе с нарушителями. Предполагается, что эти организации также будут информировать органы внутренних дел о фактах семейно-бытового насилия или об угрозе его совершения.
Особое внимание разработчики законопроекта уделили полномочиям органов управления социальной защиты населения субъектов РФ. В частности, они получат право осуществлять профилактику семейно-бытового насилия в таких формах профилактического воздействия, как правовое просвещение и правовое информирование, помощь в социальной адаптации и социальная реабилитация пострадавших, а также реализация специализированных психологических программ. Предполагается, что в осуществлении деятельности в сфере профилактики семейно-бытового насилия будут участвовать органы прокуратуры, Уполномоченный по правам человека в РФ и Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, органы местного самоуправления, а также некоммерческие и любые медицинские организации.
Дополнительные пояснения членов рабочей группы
Оксана Пушкина отметила, что разрабатываемый законопроект вызвал масштабные общественные дискуссии, чему, по ее словам, члены рабочей группы очень рады. Как сообщила депутат, несмотря на отмеченные недочеты, опубликование на сайте Совета Федерации текста законопроекта подтверждает, что обсуждение вопроса семейно-бытового насилия переходит на новый этап – предметное его обсуждение и внесение на рассмотрение в Госдуму.
«Я уверена, что предложение Валентины Ивановны Матвиенко об ознакомлении с будущим законом даст свои положительные результаты и прекратит распространение домыслов, сплетен и интриг вокруг него. Возможность всем желающим внести на рассмотрение свои предложения объединит всех неравнодушных в борьбе с “несемейной традицией”. Мы с соавторами тоже ознакомились с новой предложенной редакцией Совета Федерации, которая качественно отличается от предыдущих вариантов, что говорит о высоком уровне проделанной работы. Конечно, есть моменты, с которыми мы не согласны. Все наши предложения будут направлены в адрес Совета Федерации. Работа продолжается», – заключила депутат.
Мари Давтян подтвердила готовность ряда членов рабочей группы предоставить свои замечания. «Хорошо, что текст не окончательный. Это, скорее, коммуникация всех рекомендаций, которые давали разные госорганы. Может быть, поэтому законопроект стал несколько нелепым. Мы будем требовать не просто проект закона, а такой закон, который будет работать эффективно», – подчеркнула адвокат.
Выводы экспертов
По мнению Екатерины Тягай, главное, что меняет проект закона – это взгляд на проблему семейно-бытового насилия с точки зрения необходимости его профилактики, а не только устранения его зачастую необратимых последствий. «Именно поэтому нужен специальный закон, а не ссылки на существование мер административной и уголовной ответственности. Особенно после декриминализации домашнего насилия», – пояснила адвокат.
Эксперт подчеркнула, что предлагаемая редакция не допускает вмешательства в семейные дела без прямо предусмотренных законом оснований. «Подобные законы очевидны по своей необходимости, но принимаются они тогда, когда общество для этого созрело, – рассуждает Екатерина Тягай. – Сейчас в нашей стране именно такой момент. Об этом свидетельствует беспрецедентный интерес к обсуждению концепции закона даже до того, как он принял форму официального законопроекта. Важно, чтобы на данном этапе все стороны и их точки зрения были услышаны, чтобы будущий закон действительно работал».
Адвокат отметила, что опубликованная на сайте Совета Федерации редакция отличается не только от первоначальной редакции, но и от концепции, за которую бились авторы проекта. «Однако мы все равно рады, что в таком формате начинаем эту тему хотя бы обсуждать. Будем стараться успеть за отведенное до официального внесения текста в качестве законопроекта в Госдуму время учесть все “за”, и “против”», – сказала Екатерина Тягай.
Она также добавила, что хотелось бы увидеть в законопроекте идеи его непосредственных разработчиков, так как многие их предложения, по словам адвоката, были исключены из представленной Советом Федерации версии. «К примеру, обсуждение проблемы с позиций профилактики, учитывающей современные реалии жизни и действующей как в отношении зарегистрированных семей, так и лиц, официально не состоящих в браке», – пояснила Екатерина Тягай.
«После опубликования в “АГ” моей статьи о домашнем насилии незнакомые люди писали мне сообщения, оставляли многочисленные комментарии, в которых возмущались описанными мной превентивными мерами защиты жертв домашнего насилия. Комментаторы, не стеснялись в выражениях, говорили о том, что такие меры приведут к тому, что детей будут забирать из семей, а сами супруги могут стать объектами мести соседей, недовольных громкой музыкой или громким детским плачем», – поделилась Татьяна Сустина.
Она согласилась с тем, что все новое действительно может пугать обывателей. Однако бояться, что принятие закона о домашнем насилии негативно отразится на добропорядочных гражданах, равносильно страху ужесточения антикоррупционного законодательства под предлогом боязни судебной ошибки или произвола в отношении добропорядочного гражданина, сказала адвокат.
«Безусловно, данный законопроект требует корректировок и доработок, он достаточно лаконичен, сложно прогнозировать, как он будет применяться на практике. Но в любом случае его принятие – это большой шаг к безопасной среде, на пути к которой потребуется внесение изменений в другие законы, а также адаптационный период как для общества, так и для правоприменителей», – заключила Татьяна Сустина.
Ольга Киселёва предположила, что обсуждение законопроекта и озвученные в последнее время правовые позиции Европейского Суда могут снова поднять вопрос о необходимости подписания и ратификации Стамбульской конвенции, которую подписали все страны Совета Европы, за исключением России и Азербайджана.
