×

Верховный Суд разъяснит порядок оспаривания НПА

Пленум ВС отправил на доработку соответствующий проект постановления, но эксперты прокомментировали для «АГ» его основные положения
По мнению юристов, проект во многом повторяет предыдущие постановления высших судов, однако некоторые актуальные вопросы правоприменения им все же могут быть решены. Один из экспертов отметил, что разъяснения ВС о разграничении компетенции судов выглядят достаточно ясными, особенно в свете недавнего рассмотрения КС России запроса, касающегося постановления КС Республики Ингушетия. Вторая указала, что проект скорее направлен на ограничение возможности по защите прав посредством оспаривания актов: например, расширительно толкуются основания для отказа в принятии судом такого заявления и не устраняется неопределенность, насколько суд может вмешиваться в существо акта в целях защиты права.

18 декабря Пленум ВС РФ отправил на доработку проект постановления о практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. 

Проект начинается с указания, что оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными гл. 21 КАС и гл. 23 АПК.

Указывается, что если в субъекте РФ не создан конституционный (уставной) суд, то рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение дел о проверке соответствия актов конституции (уставу) субъекта РФ передано Конституционному Суду РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами госвласти России и органами госвласти субъектов.

По мнению управляющего партнера АБ «Беков, Исаев и партнеры» Якуба Бекова, «в свете недавно заявившего о себе регионального конституционного судопроизводства разъяснения относительно разграничения компетенции судов кажутся достаточно ясными».

Читайте также
КС: Установление границы между Ингушетией и Чечней без референдума – конституционно
Суд указал, что заключенное республиками Соглашение сопрягается с закрепленными в преамбуле Конституции РФ положениями о гражданском мире и согласии и не исключает в дальнейшем возможности изменения границы
06 Декабря 2018 Новости

Напомним, Конституционный Суд Республики Ингушетия вынес постановление, которым закон, утвердивший соглашение об установлении границ между Ингушетией и Чечней, был признан не соответствующим Конституции РИ, а соглашение – не подлежащим исполнению до проведения республиканского референдума. Однако глава Ингушетии обратился в Конституционный Суд РФ с запросом, в котором указал, что вопрос, рассмотренный КС РИ, был ему неподведомственен. Рассмотрев жалобу, КС РФ решил, что установление границы между Ингушетией и Чечней без референдума – конституционно.

Признаки НПА и актов, обладающих нормативными свойствами

Согласно п. 10 документа, существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом госвласти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Якуб Беков отметил, что определение нормативно-правового акта практически не отличается от определения, содержавшегося в Постановлении Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48: расширен только перечень субъектов, принимающих нормативно-правовые акты, что напрямую связано с действием ст. 209 КАС РФ. 

В п. 11 документа подчеркивается, что к актам, содержащим разъяснения законодательства и обладающим нормативными свойствами, относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, уполномоченных организаций или должностных лиц, включающие в себя результаты толкования норм права, которые используются в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц, под которым понимается такой круг лиц, который невозможно определить и привлечь к участию в деле.

Советник АБ «Бартолиус» Анна Смола отметила, что предыдущие разъяснения Верховного Суда по делам этой категории сильно устарели, а разъяснения ВАС применяются только для Суда по интеллектуальным правам. «Уже достаточно давно действует КАС, в котором некоторые вопросы были освещены более подробно, чем в прошлых разъяснениях, и проект часто их воспроизводит. Но есть и развитие: например, дано определение “акта, обладающего нормативными свойствами”, которое не так давно появилось в процессуальных кодексах. Представляется, что это призвано способствовать защите прав», – считает эксперт.

Принятие заявления об оспаривании НПА, а также акта, обладающего нормативными свойствами, и отказ в нем

Отмечается, что если судья придет к выводу, что оспариваемый правовой акт не является нормативным и дело о его оспаривании неподсудно данному суду, то он выносит определение о возвращении заявления с обоснованием своих выводов и указанием, в какой суд следует обратиться. Если дело подсудно суду, то судья вправе оставить заявление без движения и разъяснить заявителю необходимость оформления заявления с соблюдением положений ст. 126 КАС, ст. 199 АПК.

Пленум ВС также указал, что если вывод о ненормативном характере акта сделан после принятия заявления к производству, то суд вправе перейти к рассмотрению дела в надлежащем порядке производства и продолжить подготовку к судебному разбирательству. В проекте постановления также отмечается, что если дело неподсудно одному суду, то оно передается в тот, к подсудности которого оно отнесено законом, в порядке, предусмотренном ст. 27 КАС РФ, ст. 39 АПК РФ. В случае несоответствия поданного заявления необходимым требованиям суд вправе установить разумный срок для устранения недостатков, а при несоблюдении срока оставить заявление без рассмотрения.

В документе подчеркивается, что административные исковые требования об оспаривании НПА, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовыми требованиями. Анна Смола отметила, что разведение процесса оспаривания НПА с иными материально-правовыми требованиями едва ли отвечает критериям эффективности защиты прав и ставит вопрос о соотношении этого подхода с ранее высказанными КС РФ позициями.

В п. 19 проекта указаны 7 оснований, когда судья отказывает в принятии заявления об оспаривании НПА или акта, обладающего нормативными свойствами. Первые два относятся к случаям, когда такое заявление не подлежит рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС, или не подлежит рассмотрению и разрешению в СИП.

Также суд отказывает в случае, если оспаривается содержание той части акта, которая дословно воспроизводит положения другого акта, требование в отношении которого не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства или рассмотрению СИП. «Вместе с тем в случае, когда в заявлении оспаривается содержание части нормативного правового акта, дословно воспроизводящей положения другого… акта, требование об оспаривании которого подсудно другому суду, судья… выносит мотивированное определение о возвращении заявления, в котором указывает, в какой суд следует обратиться», – указал Пленум ВС в проекте.

Согласно четвертому основанию, судья отказывает в принятии в случае, если заявление подано в защиту лиц органом госвласти, организацией, должностным лицом либо гражданином, которому законом не предоставлено право на обращение в суд с таким заявлением.

Пятым основанием может служить то, что из сведений, содержащихся в административном исковом заявлении, с очевидностью следует, что истец не может выступать субъектом отношений, регулируемых оспариваемым НПА, либо что оспариваемый акт не может затрагивать его права.

Шестым основанием выступает вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого акта. В случае, когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспаривается другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии административного искового заявления также должно быть отказано. ВС указал, что данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения суда в суд кассационной или надзорной инстанции. Вместе с тем отмечается, что судья не вправе отказать в принятии административного искового заявления, если в нем указаны иные основания, по которым акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу. В случае если решение суда по другому делу, которым оспариваемый правовой акт признан недействующим, не вступило в законную силу, суд, рассматривающий дело, вправе приостановить производство по нему до вступления данного решения в законную силу.

В качестве седьмого основания указывается прекращение действий оспариваемого акта или его положений на день подачи заявления. Но при этом заинтересованное лицо вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС, гл. 24 АПК, решения, действия (бездействие), основанные на таком акте, либо обратиться в суд в порядке гражданского судопроизводства, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного акта или его части. Вместе с тем указанное основание для отказа в принятии заявления не применяется в случаях, когда нормативные правовые акты, срок действия которых истек, продолжают применяться к определенным видам правоотношений.

Анна Смола отметила, что в проекте довольно много положений, дублирующих текст постановления ВС РФ 2007 г., которые на сегодняшний день могли бы быть решены по-другому. «В целом складывается впечатление, что он направлен скорее на то, чтобы ограничить возможности по защите прав посредством оспаривания НПА – в нем много говорится о том, чего нельзя, и гораздо реже о том, что можно», – указывает эксперт.

«Так, расширительно толкуются основания для отказа в принятии судом заявления – на этой стадии судом должны быть оценены аспекты, которые ближе к сущностным, например, смысл п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС искажен, плюс нельзя на стадии принятия заявления определить, что требования основаны “на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции”. Нет никакой конкретизации норм о бремени доказывания, хотя пункт об этом был даже в постановлении 2007 г.», – отметила Анна Смола.

В проекте документа также указывается, что СИП должен учитывать, что при отказе лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании НПА, от своего требования производство по делу может быть прекращено, за исключением случаев, если о рассмотрении дела по существу ходатайствует иное участвующее в деле лицо в связи с тем, что оспариваемым актом нарушаются его права в сфере патентных прав и другие права.

Также отмечается, что в случае если в процессе рассмотрения дела оспариваемый акт изменен, отменен или утратил силу и принят иной акт, аналогичным образом регламентирующий правоотношения, в связи с регулированием которых подано заявление, административный истец, заявитель вправе уточнить заявленные требования.

В документе подчеркивается, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов госвласти РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. По мнению Анны Смолы, данное положение, сохраняющееся с 2007 г., в сочетании с другими не устраняет неопределенность насчет того, насколько суд может (и должен) вмешиваться в существо НПА. Эксперт отметила, что уход в исключительно формальную оценку сохраняет риск невозможности защитить права.

Цель официального опубликования НПА

Кроме того, в документе указывается, что целью официального опубликования нормативно-правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает.

При этом отмечается, что необходимо проверять, была ли обеспечена лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке. В том случае, когда НПА был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается только в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объеме.

Адвокат АП г. Москвы Василий Ваюкин назвал это разъяснение важным, добавив, что задачей судопроизводства по данной категории дел является обеспечение своевременной и эффективной защиты прав не только административного истца, заявителя, но и неопределенного круга лиц, на которых распространяется действие оспариваемого акта, что повышает социальную важность результата рассмотрения таких дел. «Если практика рождает потребность в такого рода разъяснениях (согласно последнему отчету, представленному Судебным департаментом, количество дел по данной категории растет год от года), то возникает законный вопрос о качестве принимаемых нормативных актов, компетенции и уровне законодательной техники должностных лиц, “рождающих” такие тексты», – отметил Василий Ваюкин.

Что должен выяснить и сделать суд при рассмотрении дела

В п. 35 проекте указывается, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

«Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускают придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда. При этом в решении суда указывается на надлежащее толкование», – отметил Пленум ВС. 

Анна Смола заметила, что данное положение получило дополнительную конкретизацию – новое последнее предложение, которое совершенно необходимо и «напрашивается» по смыслу.

В проекте указывается: установив, что оспариваемый НПА или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Исключение составляют нормативно-правовые акты, которые в соответствии со ст. 125 Конституции могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой акт (его часть) признается судом не действующим со дня вступления решения в законную силу.

Читайте также
КС – о последствиях применения не соответствующих закону актов
Еще раз о балансе между правовой определенностью и исправлением судебных ошибок
30 Июля 2018 Мнения

«Такой способ защиты права, как оценка НПА на предмет его соответствия НПА большей юридической силы, является крайне актуальным, на что обращалось внимание, в частности, в недавних постановлениях Конституционного Суда РФ (№ 37-П от 6 декабря 2017 г. и № 29-П от 6 июля 2018 г.). При этом подчеркивалось, что для этого отдельный судебный процесс не обязателен», – указала Анна Смола.

Согласно проекту постановления обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводам о необходимости признания акта или его части не действующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения. При этом эти выводы суда могут иметь преюдициальное значение при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим. Пленум ВС РФ отметил, что аналогичные правила применяются Судом по интеллектуальным правам по смыслу ч. 5 ст. 195 АПК РФ.

В проекте постановления указывается, что акты, обладающие нормативными свойствами, содержащие разъяснения, не соответствующие смыслу разъясняемых положений, признаются судом не действующими полностью или в части со дня их принятия, на что указывается в резолютивной части решения суда. «Разъяснения о моменте, с которого НПА признается недействующим, получили определенное развитие, в том числе с учетом выводов КС РФ, но конкретная редакция соответствующих дополнений представляется спорной (“могут иметь преюдициальное значение”)», – считает Анна Смола.

****

Василий Ваюкин считает, что Верховный Суд РФ разработал довольно структурированную «подсказку» для судов по вопросу рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, четко разграничил компетенцию судов (судов общей юрисдикции и Суда по интеллектуальным правам), что позволит избежать «путаницы», которая иногда присутствует при рассмотрении дел данной категории.

Адвокат МКА «Центрюрсервис» Илья Прокофьев считает, что появление проекта постановления Пленума, очевидно, назрело и связано с существенными изменениями процессуального законодательства по делам об оспаривании нормативно-правовых актов, которые произошли в связи с принятием в 2015 г. КАС. «Однако данный проект во многом, а в некоторых пунктах и дословно повторяет Постановление Пленума от 29 ноября 2007 г. № 48, но только с учетом перехода процесса рассмотрения дел об оспаривании нормативно-правовых актов из ГПК в КАС», – указал эксперт. По его мнению, принятие данного проекта постановления вряд ли внесет какие-либо изменения или повлияет на практику рассмотрения дел об оспаривании нормативно-правовых актов, поскольку основными целями его являются объединение и дополнение уже устаревшего Постановления Пленума ВС от 29 ноября 2007 г. № 48 и Постановления Пленума ВАС от 30 июля 2013 г. № 58.

Директор юридической фирмы «БИЭЛ» Лариса Рябченко также считает, что не все разделы проекта можно назвать новыми, но это не умаляет их практической ценности: «Можно было бы найти основания для оспаривания в других нормативных актах, в практике ВАС, но специальные разъяснения Пленума ВС облегчают работу как адвокатов, так и судей, позволяя им не считать, что они изобретают практику, и потому – отказывать на всякий случай в исках против органов исполнительной власти».

Рассказать: