6 июля 2018 г. Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 29-П по делу о проверке конституционности п. 1 ч. 3 ст. 311 АПК РФ (далее – постановление), согласно которому новым обстоятельством для целей пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по правилам гл. 37 Кодекса является в том числе отмена судебного акта арбитражного суда или суда общей юрисдикции либо постановления другого органа, послуживших основанием для принятия судебного акта по данному делу.
В постановлении есть несколько тезисов, которые представляется оптимальным рассмотреть последовательно.
1. Признание судом нормативного акта не подлежащим применению в конкретном деле как противоречащего акту большей юридической силы, оценка арбитражными судами нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативному правовому акту большей юридической силы являются способами защиты нарушенного права – в Постановлении от 6 декабря 2017 г. № 37-П Конституционный Суд уже обосновал этот тезис, указав, что в случае установления противоречия суд должен вынести решение в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В комментируемом постановлении КС РФ сослался на упомянутое Постановление № 37-П.
Этот вывод сделан на основе вытекающей из ч. 2 ст. 120 Конституции РФ обязанности суда, разрешая любое дело, оценить подлежащие применению нормативные правовые акты в их иерархии.
Данный вроде бы очевидный тезис и аргументирующее его постановление появились потому, что в конкретном деле арбитражный суд применил нормативный правовой акт, ссылаясь на то, что недействующим он не признан, причем компетенцией по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов обладают суды общей юрисдикции (единственное исключение – Суд по интеллектуальным правам).
Ранее общим правилом являлось то, что нормативный правовой акт не должен обязательно быть оспорен в отдельном судебном процессе, так как у суда есть возможность оценить его в том же деле, в котором заявлен иной способ защиты права. Это правило существовало независимо от того, что для арбитражных судов длительное время нормоконтроль был доступен лишь в узком перечне случаев, то есть арбитражные суды могли признавать нормативные акты недействующими, только если рассмотрение таких дел в соответствии с федеральным законом было отнесено к компетенции арбитражного суда. Впоследствии предпринимались попытки расширить компетенцию арбитражных судов в этой сфере, но с упразднением ВАС РФ такие полномочия остались только у Суда по интеллектуальным правам.
На этот аспект обращалось внимание, к примеру, в п. 4 Обзора практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами (Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. № 145).
Таким образом, граждане и организации должны руководствоваться тем, что отдельный процесс по оспариванию нормативного правового акта для того, чтобы не применить его в конкретном деле, не требуется; самостоятельное судебное дело по заявлению о признании нормативного акта недействующим – это дополнительная опция по защите их прав.
2. Комментируемое постановление посвящено вопросу о том, как быть, если суд все-таки применил тот нормативный правовой акт, который не соответствует нормативному правовому акту большей юридической силы, но в другом судебном процессе примененный судом нормативный правовой акт (меньшей юридической силы) был признан недействующим.
Соотношение результатов этих двух судебных процессов таково, что судебные акты по одному делу зависят от другого, так как приняты на основе нормативного правового акта, который признан недействующим, то есть не подлежащим применению, по итогам рассмотрения другого судебного дела. Последствия признания нормативного правового акта судом недействующим КС РФ обозначил как «исключение из системы правового регулирования», указав, что таким решением суда удовлетворяется не только индивидуальный интерес заявителя, но и «общественный интерес в поддержании законности и правопорядка в целом».
Каковы же должны быть последствия исключения нормативного правового акта из системы правового регулирования для судебных актов, принятых на его основе? Обычно правовым механизмом пересмотра вступивших в законную силу судебных актов при исчерпании обращений в вышестоящие судебные инстанции (или истечении сроков на такое обращение) служит пересмотр по новым или вновь открывшимся обстоятельствам. Отметим попутно, что для такого пересмотра в любом случае нужен второй судебный процесс по признанию нормативного акта недействующим – то есть из дополнительного способа защиты права он в случае игнорирования судами иерархии нормативных правовых актов превращается в необходимый.
На данном этапе возникает новая проблема, а именно: с какого момента нормативный правовой акт был признан недействующим.
Рассмотрим второй тезис, обозначенный КС РФ в комментируемом постановлении, – со ссылкой на ранее высказанные правовые позиции подчеркнута недопустимость произвольного вторжения в сферу действия принципа стабильности вступивших в законную силу судебных актов.
Конституционный Суд утверждает, что разъяснение ВАС РФ, которое послужило в конкретном деле препятствием для пересмотра судебных актов арбитражных судов по новым обстоятельствам, – оно гласит, что такой пересмотр возможен только в случае, если нормативный правовой акт признан недействующим с момента его принятия,1 – соответствует правовым позициям КС РФ и ЕСПЧ, ориентирующим на уважение принципа правовой определенности.
При этом в постановлении указаны мотивы такого толкования: суды осторожны в признании нормативных правовых актов недействующими с момента принятия, так как это автоматически предоставляет возможность пересмотра основанных на них решений арбитражных судов, при этом круг лиц, которые могут обратиться с заявлением о таком пересмотре, не ограничен.
Полагаем, из изложенного в комментируемом постановлении тезиса следует, что КС РФ поддерживает суды в таком подходе.
3. Налицо коллизия, когда, с одной стороны, суды должны при разрешении споров применять нормативные правовые акты в их иерархии, и не нужен отдельный судебный процесс по признанию того или иного акта недействующим, с другой – даже признание нормативного правового акта в другом судебном деле недействующим не с момента принятия не повлечет пересмотра судебных актов, которые приняты на его основе.
С учетом сказанного следующие два тезиса, которыми КС РФ обозначает конфликт правовых норм и способ его разрешения, целесообразно рассмотреть вместе.
Во-первых, проблемный аспект КС РФ усматривает в неэффективности средств правовой защиты для конкретного лица, которое использовало эти средства в комплексе, то есть лица, которое «одновременно выступает и участником гражданского дела, и административным истцом», а именно: инициировало два судебных разбирательства плюс пересмотр по новым обстоятельствам, но безуспешно для совокупного результата (для защиты своих прав).
Отметим, что для «дополнительного» средства правовой защиты в виде административного иска, который в итоге был удовлетворен, КС РФ использует оборот «подтвердило посредством правосудия правоту своей позиции» (о противоречии одного нормативного правового акта другому).
Негативный для этого лица исход использования указанных средств защиты расценивается не просто как несправедливый, к примеру, но как «подрыв доверия к судебной системе и правосудию в целом».
Во-вторых, вывод, к которому пришел КС РФ, чтобы не допустить такого подрыва, – позволить пересмотр гражданского дела лица, права которого были нарушены, и только этого лица, независимо от того, с какого момента нормативный правовой акт в административном деле по заявлению этого же лица признан судом недействующим. Совпадение лица в двух судебных процессах, таким образом, критично. Мотивировка вывода опирается на аналогию с самим КС РФ, который исходит из необходимости пересмотра конкретного дела, по крайней мере, лица, обратившегося в КС РФ, и конституционные ценности, в числе которых принципы правовой определенности, стабильности гражданского оборота, справедливого судебного разбирательства, точнее, баланс между ними. Впрочем, вскользь упомянуто, что применительно к конституционному правосудию не исключается «при соблюдении некоторых условий пересмотр и других ранее вынесенных судебных решений».
Подробный анализ возможностей и условий пересмотра вступивших в законную силу судебных актов в связи с признанием судом в другом деле нормативного правового акта, послужившего основой для их принятия, недействующим существенно превосходит по объему рамки настоящей публикации, сам же КС РФ адресует этот вопрос федеральному законодателю.
Тем не менее позиция, озвученная в комментируемом постановлении, позволяет сделать следующие выводы.
Во-первых, если ранее возможность пересмотра судебного акта по новым обстоятельствам вследствие признания нормативного правового акта недействующим зависела от суда, рассматривающего соответствующее требование в административном деле (а именно: сочтет ли суд возможным признать этот акт недействующим с момента принятия), то теперь формулировка резолютивной части решения суда в части указания на дату («со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты») не имеет значения для лица, обратившегося в суд с таким требованием. Тем самым инициатор судебного процесса об оспаривании нормативного правового акта исключается из сферы применения разъяснения ВАС РФ об условии пересмотра по новым обстоятельствам. Возможно, это было сделано потому, что суды признают нормативные правовые акты недействующими со дня принятия крайне неохотно, нередко только этот вывод суда выступает самостоятельным и единственным предметом обжалования (см., напр., апелляционные определения ВС РФ от 31 мая 2017 г. № 56-АПГ17-8, от 20 марта 2017 г. № 9-АПГ17-1).
Таким образом, признание нормативного правового акта недействующим по заявлению конкретного лица открывает неограниченные возможности по пересмотру судебных решений, принятых на основе этого акта, хотя и только по делам с участием того же лица. Во избежание усиления вследствие этого правовой неопределенности КС РФ указал законодателю на возможность определить сроки обращения с таким заявлением, влияющие на возможность последующего пересмотра уже вступивших в законную силу судебных актов. Однако, как следует из текста постановления, содержащееся в нем конституционно-судебное толкование следует применять уже сейчас в целях обеспечения надлежащего уровня гарантий на судебную защиту.
Учитывая потенциально значительный разрыв во времени между принятием судебных актов на основе нормативного правового акта и признанием этого акта недействующим, пересмотр ранее принятых судебных актов может оказаться для другой стороны полной неожиданностью, тем более что в судебном процессе об оспаривании нормативного правового акта она может не участвовать (и даже не знать о нем). В судебном деле, которое стало поводом для обращения в КС РФ, другой стороной выступали государственные органы, которые не могут считаться в такой ситуации ущемленными. Поэтому сформулированное в постановлении решение проблемы, скорее всего, сможет послужить защите частных интересов и применяться для различных категорий дел (в том числе о возмещении вреда, причиненного государственными органами, к примеру). Однако и споры между частными субъектами разрешаются на основании нормативных правовых актов, поэтому для них тоже возникают риски непредвиденного пересмотра.
Во-вторых, комментируемое постановление заставляет вновь задуматься о том, каким должен быть надлежащий баланс между правовой определенностью и исправлением судебных ошибок. Если акт незаконный, то есть не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, – именно это является условием удовлетворения судом требования о признании его недействующим – то как быть с периодом времени, который прошел с момента принятия государственным органом этого акта и до констатации судом его незаконности? В этот период все субъекты, отношения которых подпадали под действие такого акта, руководствовались незаконным нормативным правовым актом, и это изменению не подлежит? Должны быть веские, на наш взгляд, основания, чтобы не признавать акт недействующим со дня его принятия, и суд должен при рассмотрении дела тщательно исследовать этот вопрос.
В старом разъяснении по делам об оспаривании нормативных правовых актов, принятом еще во время действия соответствующих положений ГПК РФ, то есть до принятия КАС РФ (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»), есть указание в том числе на то, что если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу (выдержка из этого разъяснения приведена и в комментируемом постановлении КС РФ).
Такое полномочие суда не должно приводить к признанию нормативных правовых актов недействующими только на будущее время по умолчанию – суд должен учитывать характер и содержание конкретного нормативного правового акта. Например, если он представляет собой запрет для граждан и организаций, о какой реализации их прав может идти речь? В свою очередь, опасения рассматривающих такие дела судов о том, что придание обратной силы их судебным решениям может породить пробел в правовом регулировании и/или лишить кого-то предоставленных на основании такого акта прав, не должны превращаться в презумпцию. В противном случае КС РФ с задачей по восстановлению доверия к правосудию может не справиться.
1 Абзац 3 п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2011 г. № 52 «О применении положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам», положение полностью дублирует более раннее разъяснение, содержащееся в Постановлении Пленума ВАС РФ от 12 марта 2007 г. № 17 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам» (подготовка нового постановления Пленума ВАС РФ была обусловлена появлением в АПК РФ понятия «новые обстоятельства»).
