КС: Установление границы между Ингушетией и Чечней без референдума

Суд указал, что заключенное республиками Соглашение сопрягается с закрепленными в преамбуле Конституции РФ положениями о гражданском мире и согласии и не исключает в дальнейшем возможности изменения границы

В комментарии «АГ» представитель группы депутатов Народного Собрания Республики Ингушетия, обратившихся в КС республики, адвокат Андрей Сабинин посчитал, что Конституционный Суд РИ действовал в пределах своих полномочий и принял законное решение, а слушание в КС РФ, по своей сути, явилось формой его пересмотра вышестоящим судом. Представитель главы Ингушетии адвокат Александр Орлов отметил, что проблема состояла в том, что не было границы, которая является ключевым признаком субъекта РФ и для изменения которой необходимо мнение граждан. Представитель главы Чеченской Республики адвокат Гаиб Берсункаев подчеркнул, что в постановлении КС нашли подтверждение доводы о том, что это был факт именно первичного установления границ.

6 декабря Конституционный Суд провозгласил Постановление № 44-П по делу о проверке конституционности Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой и утвердившего его закона Республики Ингушетия.

Как ранее писала «АГ», 26 сентября главы двух республик подписали Соглашение об установлении границы между ними, которая не была четко определена со времен распада Чечено-Ингушской АССР. Закон Чеченской Республики вступил в силу 15 октября, а аналогичный закон Республики Ингушетия – 16 октября. В этот же день Соглашение было ратифицировано и стало обязательным для сторон.

В заседании принимали участие представители обеих республик, при этом большинство указали, что согласны оставить границу там, где она определена подписанным главами субъектов соглашением

27 ноября 2018 Новости

Группа депутатов ингушского парламента обратилась в Конституционный Суд Республики Ингушетия с жалобой о несоответствии Конституции РИ принятого закона. 30 октября КС РИ признал закон и процедуру его принятия не соответствующими Конституции субъекта и постановил, что само Соглашение не порождает правовых последствий без его утверждения на референдуме.

8 ноября глава Ингушетии Юнус-Бек Евкуров обратился в Конституционный Суд РФ с запросом, в котором указал, что вопрос, рассмотренный КС РИ, был ему неподведомственен. Заявитель отметил, что при определении конституционности республиканского закона необходима оценка самого соглашения, что относится к компетенции КС РФ, поскольку именно он уполномочен разрешать дела о соответствии Конституции России договоров между органами госвласти ее субъектов.

27 ноября в ходе заседания Конституционного Суда РФ отмечалось, что Конституция России и Конституция РИ не требуют при установлении границы между республиками (в отличие от изменения уже установленной) проведения референдума и согласия населения муниципальных образований. Кроме того, было указано, что ингушским парламентом не были нарушены требования к порядку принятия республиканских законов, а производство по запросу группы депутатов Народного Собрания Республики Ингушетия подлежало прекращению, так как число депутатов, подписавших запрос, составило менее 1/3 от общего числа.

В постановлении Конституционный Суд отметил, что Законом от 3 июля 1992 г. об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в РФ, действовавшим и после принятия в 1993 г. Конституции, был установлен переходный период до 1 июля 1995 г. по государственно-территориальному разграничению в РФ.

Суд отметил, что в соответствии с Законом от 4 июня 1992 г. об образовании Ингушской Республики в составе РФ, принятым в связи с решением о преобразовании Чечено-Ингушской Республики в составе РФ, предполагалось в течение переходного периода (до марта 1994 г.) осуществить подготовку правовых и организационных мероприятий по соответствующему государственно-территориальному разграничению. В связи с этим предполагалось создать государственную комиссию, которой надлежало до 31 декабря 1993 г. внести предложения об определении границ Ингушетии и нормализации ее функционирования, однако работу она не начала.

КС отметил, что Закон о мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике в целях организации местного самоуправления органы государственной власти РИ и ЧР до 1 марта 2009 г. должен был определить территории и установить границы муниципальных образований, а вопрос о границе между республиками им не затрагивался.

Суд указал, что Закон РИ от 23 февраля 2009 г. об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом сельского, городского поселения, муниципального района и городского округа, согласно его ст. 4, также не регулирует вопросы определения границ РИ с другими субъектами РФ, которые устанавливаются на основе Конституции республики и соглашений между Ингушетией и другими субъектами РФ, утверждаемых в соответствии с Конституцией России, с учетом требований Закона РСФСР от 26 апреля 1991 г. о реабилитации репрессированных народов и Закона РФ об образовании Республики Ингушетия в составе Российской Федерации.

КС отметил, что в аналогичном законе Чеченской Республики указывается, что установление границы муниципальных образований на спорных территориях, а также проведение иных предусмотренных законодательством мер по организации местного самоуправления осуществляются после установления в порядке, предусмотренном федеральным законодательством, административной границы между ЧР и РИ.

Суд указал, что Конституция РФ непосредственно не устанавливает, в каких случаях проведение ее субъектами референдума для решения вопросов, связанных с их территориальной организацией, является обязательным, и не исключает использования данной формы волеизъявления народов, проживающих на их территориях, если такая возможность предусмотрена федеральным законом или конституцией (уставом) и законом конкретного субъекта РФ. В данном случае Конституция Республики Ингушетия не содержит каких-либо положений о проведении референдума или учете мнения населения при решении вопроса о первоначальном установлении (определении) границы с другими субъектами РФ.

«Соответственно, референдум не является необходимым и при выполнении Республикой Ингушетия вытекающей из Конституции Российской Федерации обязанности по установлению границы в результате преобразования Чечено-Ингушской Республики в Ингушскую Республику и Чеченскую Республику, территориальное разграничение которых не было оформлено надлежащим правовым способом, что признавалось и властями данных субъектов Российской Федерации, и федеральными органами», – указано в постановлении.

С учетом того, отметил Суд, что в целом процесс принятия решения по данному вопросу был длительным и чрезвычайно сложным, Соглашение по установлению (определению) границы между РИ и ЧР с точки зрения своей значимости сопрягается с закрепленными в преамбуле Конституции положениями о гражданском мире и согласии. Кроме того, это не исключает в дальнейшем возможности последующего изменения в случае необходимости установленной указанным Соглашением границы в определенном Конституцией порядке.

КС отметил, что органы государственной власти субъекта РФ вправе создавать муниципальные образования только в пределах своей территории, а следовательно, пока границы самого субъекта не установлены, то границы муниципальных образований также нельзя рассматривать как установленные. «Иное – в нарушение баланса конституционно защищаемых интересов – позволяло бы населению одного лишь муниципального образования (представительного органа местного самоуправления) блокировать установление границы (разграничение территории) между сопредельными субъектами Российской Федерации», – подчеркнул Суд.

Он указал, что согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления при изменении границ между субъектами РФ изменение границ муниципальных образований, их преобразование и упразднение, связанные с изменением границ, осуществляются в порядке, установленном законодательством субъектов РФ. При этом требования ст. 12 и 13 данного закона, касающиеся в том числе учета мнения населения соответствующих муниципальных образований, не применяются.

По мнению КС, приведенное правовое регулирование распространяется и на первичное установление границы между субъектами РФ, когда нет оснований рассматривать границы муниципальных образований на спорных территориях как установленные. «Именно поэтому Законом Республики Ингушетия “Об установлении границ муниципальных образований Республики Ингушетия и наделении их статусом сельского, городского поселения, муниципального района и городского округа” специально оговорено, что данный закон не регулирует вопросы определения границ Республики Ингушетия с другими субъектами Российской Федерации (статья 4). Следовательно, границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой им не устанавливались и не могли быть установлены в одностороннем порядке», – указано в постановлении КС.

Кроме того, Суд отметил, что, признавая Закон РИ об утверждении Соглашения не соответствующим Конституции Ингушетии по порядку принятия, республиканский Конституционный Суд в обоснование своей позиции указал, что спорный закон в нарушение Регламента Народного Собрания РИ был принят в трех чтениях одним голосованием, при этом оно было не открытым, а тайным, и к тому же протокол счетной комиссии о его результатах не был утвержден постановлением Народного Собрания.

КС РФ указал, что признание регионального закона не соответствующим по порядку принятия учредительному акту данного субъекта РФ возможно только в случае, если нарушены непосредственно требования этого документа. Или если законодательным (представительным) органом субъекта допущены нарушения тех процедурных правил, которые оказывают определяющее влияние и без соблюдения которых невозможно с достоверностью установить, отражает ли принятое решение действительную волю законодателя. «В таком случае соответствующий закон утрачивает юридическую силу и исключается из правовой системы субъекта РФ», – заметил Суд.

Конституционный Суд отметил, что Народное Собрание РИ состоит из 32 депутатов, 12 из которых подписали обращение в КС РИ. Позже двое отозвали свои подписи. Кроме них достоверность волеизъявления Народного Собрания, в том числе в связи с процедурой принятия Закона РИ об утверждении Соглашения, никем сомнению не подвергалась.

В постановлении отмечается, что Закон РИ об утверждении Соглашения является специальным и его принятие предусмотрено соответствующим Соглашением, что предопределяет и его содержание. В связи с этим изменение концепции законопроекта или внесение депутатами поправок в представленный текст не предполагается. Следовательно, его принятие в трех чтениях сразу не может рассматриваться как искажение волеизъявления большинства депутатов Народного Собрания РИ в связи с отступлением от принятых процедур.

По мнению Суда, также не свидетельствует о нарушении конституционных предписаний и факт проведения тайного голосования, поскольку ни Конституция РФ, ни Конституция РИ не ограничивают волю парламента как высшего законодательного (представительного) органа государственной власти в выборе процедуры голосования, притом что предусмотренный Регламентом Народного Собрания РИ перечень вопросов, требующих тайного голосования, не является исчерпывающим.

Кроме того, Суд отметил, что согласно ч. 2 ст. 96 Конституции РИ и ч. 1 ст. 3 Закона о Конституционном Суде РИ тот, в частности, разрешает дела о соответствии Конституции республики не вступивших в силу договоров и соглашений Ингушетии. По мнению КС РФ, закрепляя такое ограничение, законодатель РИ правомерно исходил из того, что договор (соглашение), заключенный органами государственной власти одного субъекта РФ с органами государственной власти другого, после вступления в силу приобретает значение правового документа, имеющего регулятивное значение для всех его участников. При этом проверка такого договора (соглашения), явившегося результатом взаимного согласования воли его участников, на соответствие Конституции одного из них была бы неправомерным отступлением от выраженного ими волеизъявления и выходом за пределы компетенции органов конституционного контроля.

Таким образом, КС РФ постановил признать Закон Республики Ингушетия об утверждении Соглашения об установлении границы между РИ и ЧР и Соглашение об установлении границы между РИ и ЧР в их нормативном единстве не противоречащими Конституции РФ, а сами НПА обязательными на всей территории РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

В комментарии «АГ» представитель главы Ингушетии Юнус-Бека Евкурова адвокат Александр Орлов отметил, что проблема заключалась в том, что между регионами не было границы и, поскольку ее не было, она должна быть установлена, так как это ключевой признак субъекта РФ. «Все контрдоводы о том, что она якобы изменяется, не нашли своего подтверждения в материалах дела, так как границы не было и все акты за последние 26 лет и на уровне субъекта, и на федеральном уровне говорили о том, что ее нет и ее требуется установить. Это совершенно особая ситуация, не урегулированная в действующем законодательстве. Собственно, на это и указал Конституционный Суд», – прокомментировал Александр Орлов.

Представитель главы Чеченской Республики адвокат Гаиб Берсункаев отметил, что в ходе рассмотрения 27 ноября указывалось, что произошло изменение границы, а значит, надо было обеспечивать соблюдение и федерального, и регионального законодательства о выявлении мнения населения. «Главы двух субъектов якобы искусственно подменили термин “изменение” несуществующим термином “установление” границы. В данном случае была ситуация, когда не было границы, что мы и пытались доказать. Мы нашли в постановлении Суда подтверждение наших доводов, что это был факт первичного установления границ», – подчеркнул Гаиб Берсункаев.