Конституционный Суд РФ опубликовал Заключение от 16 марта 2020 г. № 1-З, которым признал, что порядок вступления в силу поправок к Конституции РФ, предложенный законодателем и одобренный субъектами РФ, соответствует Конституции, а сами поправки не противоречат положениям глав 1, 2 и 9 Основного Закона.
Напомним, соответствующий запрос был направлен в КС Президентом России 14 марта.
КС сам решил, конституционность каких поправок мотивировать подробно
В начале Заключения сказано, что Конституционный Суд самостоятельно, в том числе на основе мониторинга дискуссии в СМИ и в Интернете, а также с учетом общественной значимости определил положения, оценка которых требует более развернутого выражения позиции КС.
Суд также напомнил, что при оценке конституционности поправок и порядка их вступления в силу он решает исключительно вопросы права и не рассматривает вопрос о целесообразности и предпочтительности того или иного варианта регулирования как с точки зрения его содержания в допустимых Конституцией пределах, так и с точки зрения необходимости включения конкретного положения непосредственно в конституционный текст, поскольку это исключительная дискреция законодателя.
КС согласился с тем, что ст. 136 Конституции непосредственно не указывает на участие Конституционного Суда в процедуре внесения поправок в Конституцию. В то же время, добавил он, конституционный контроль таких изменений может служить надлежащей гарантией юридической силы положений об основах конституционного строя России и о фундаментальных правах и свободах человека и гражданина в системе конституционных норм, гарантией непротиворечивости текста Основного Закона.
КС дал толкование не вступившим в силу поправкам к Конституции
В ч. 4 ст. 125 Конституции вводится дополнительное условие подачи жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан – исчерпание всех других внутригосударственных средств судебной защиты. При этом неясно, что понимается под таким исчерпанием.
Рассуждая о соответствии данной поправки главам 1, 2, 9 Конституции, КС РФ указал: «Последовательное обжалование гражданином решения суда по крайней мере в апелляционном и кассационном порядке и лишь затем обращение в Конституционный Суд РФ в системе действующего правового регулирования судоустройства и процессуального законодательства обеспечат эффективность обжалования в рамках согласованного функционирования всех судов, составляющих единую судебную систему Российской Федерации». В то же время текст Закона о поправке не раскрывает понятие «всех других внутригосударственных средств судебной защиты».
Подтверждая правомерность установления в Конституции дополнительных требований к лицу, претендующему на должность главы государства, Суд отметил, что наличие у гражданина РФ в прошлом какого-либо документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства, могло быть связано с исполнением им обязанностей перед Российской Федерацией или СССР. «Применительно к таким случаям, исходя из целевого назначения соответствующего требования, данное обстоятельство не должно расцениваться как препятствие для занятия должности Президента РФ», – подчеркнул КС. При этом в Законе о поправке такая норма отсутствует.
Общероссийское голосование как особая форма непосредственной демократии
Суд подчеркнул, что общероссийское голосование, предусмотренное Законом о поправке, имеет особую юридическую природу. Оно, как указано в заключении, представляет собой форму непосредственного народного волеизъявления при принятии указанного государственного решения и как таковое не заменяет собой осуществления прерогативы Федерального Собрания и органов законодательной власти субъектов РФ. «Конституционный законодатель, руководствуясь принципом народовластия, в целях конституционной легитимации своего решения был вправе обратиться к общероссийскому голосованию, прямо не предусмотренному действующим правовым регулированием для принятия конституционной поправки», – считает КС.
Суд заметил, что Закон о поправке не содержит предписаний о числе граждан, которые должны принять участие в общероссийском голосовании, чтобы оно было признано состоявшимся, а лишь указывает, что изменения в Конституцию считаются одобренными, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в таком голосовании. «Принимая такое решение, конституционный законодатель был вправе исходить из того, что при обеспечении свободного участия граждан в общероссийском голосовании и достоверного определения его результатов добровольный отказ от участия в нем какой-либо части граждан, являясь их самостоятельным осознанным выбором, не может препятствовать конституционно значимому установлению итогового – как положительного, так и отрицательного – волеизъявления участников такого голосования, реализовавших свое право на осуществление данной формы народовластия», – подчеркнул КС.
Обоснование «обнуления» президентских сроков
Суд пришел к выводу, что норма, которая позволит Владимиру Путину снова стать Президентом РФ, несмотря на то что поправки не позволяют возглавлять государство более двух сроков одному и тому же лицу, является, по сути, переходной по отношению к нововведению об установлении максимально возможного числа президентских сроков.
«Такое регулирование объективно расширяет возможности конкретных лиц, к которым на день возможного вступления его в силу оно будет относиться, занимать в случае избрания на должность Президента РФ как больше двух сроков, так и больше двух сроков подряд, – заметил Суд. – Решение о предельном числе сроков полномочий (сроков полномочий подряд), в течение которых возможно занятие должности главы государства с республиканской формой правления одним лицом (в том числе в качестве переходных положений), всегда является, по существу, вопросом выбора баланса между различными конституционными ценностями».
С одной стороны, пояснил КС, конституционная характеристика демократического правового государства предполагает, хотя и не предопределяет, установление в этом аспекте достаточно жестких ограничений. С другой стороны, принцип народовластия подразумевает возможность реализации народом права избрать на свободных выборах то лицо, которое он посчитает наиболее достойным должности главы государства. При этом «его определение в рамках электоральной конкуренции всегда остается за избирателями, а наличие у лица статуса действующего главы государства отнюдь не предрешает победы на выборах, поскольку другие кандидаты могут ограничиваться обнародованием своих программ и критикой действующего главы государства, а последний объективно связан необходимостью предъявить результаты своей деятельности за прошедший период», полагает Суд.
Кроме того, добавил он, законодатель вправе учесть и конкретно-исторические факторы принятия соответствующего решения, в том числе степень угроз для государства и общества, состояние политической и экономической систем и т.п. «В то же время если в Основном Законе вопрос о предельном числе сроков полномочий (сроков полномочий подряд), в течение которых возможно занятие должности главы государства, решен таким образом, что соответствующие ограничения не предусматриваются или редуцируются, в том числе в качестве переходных положений в связи с изменением их регулирования, то это решение – с тем чтобы гарантировать реализацию конституционно-правовых характеристик государства как демократического, правового, имеющего республиканскую форму правления, – должно в любом случае сопровождаться другими институциональными гарантиями», – считает КС РФ. По его мнению, такие гарантии Законом о поправке предусмотрены.
Так, существенно расширяются возможности Федерального Собрания в сфере формирования исполнительной власти и контроля. Суд подчеркнул, что Государственная Дума приобретает «более устойчивые позиции в системе сдержек и противовесов» в связи с сокращением случаев, когда она подлежит обязательному роспуску. При этом никоим образом не затрагиваются в негативном аспекте многопартийность и политическая конкуренция.
Соответственно, подытожил КС, в Конституции РФ вопрос о числе сроков, в течение которых одно лицо может занимать должность президента, допустимо решать по-разному. При этом в главах 1, 2 и 9 нет норм, запрещающих реализовать предложенный вариант. Кроме того, добавил Суд, возможность для действующего главы государства занимать должность больше двух сроков подряд возникнет только в случае поддержки ее народом. Это придает дополнительную конституционную легитимность соответствующему решению, подчеркнул КС.
«Однако наряду с этими общими выводами хотелось бы видеть более аргументированный ответ на вопрос о том, является ли усиление ограничений для занятия поста Президента РФ такой существенной трансформацией правового регулирования с точки зрения оценки степени изменений, которая требует и допускает соответствующую норму переходного характера», – сказал адвокат АП Архангельской области Владимир Цвиль.
Президент и сегодня руководит исполнительной властью
Суд признал конституционным указание на то, что Президент РФ осуществляет общее руководство правительством, поскольку председатель правительства организует работу этого органа в том числе в соответствии с распоряжениями и поручениями президента и несет пред президентом персональную ответственность за осуществление возложенных на правительство полномочий. Это, по мнению КС, противоречит ч. 1 ст. 11 Конституции, где Правительство РФ как осуществляющее государственную власть названо в одном ряду с президентом, Федеральным Собранием и судами.
КС подчеркнул, что действующая редакция Конституции также не отрицает роли президента в общем руководстве системой исполнительной власти. В предлагаемой поправке правительство не утрачивает функций высшего органа государственной власти, считает Суд.
Закрепление полномочия президента по формированию Государственного Совета, Совета Безопасности и Администрации Президента РФ, а также установление их основных функций не ведут к пересечению сферы ответственности этих институтов с компетенцией органов государственной власти, указанных в ч. 1 ст. 11 Конституции, и корреспондируют обязанности Президента Российской Федерации обеспечивать согласованные действия органов публичной власти, добавил КС.
Упоминание о боге не лишает государство светского характера
Как указано в Заключении, внесение ряда положений, связанных в том числе с правами граждан, в главу 3 Конституции не может рассматриваться как несовместимое с положениями глав 1 и 2 Конституции, поскольку, будучи призванными отразить содержательную направленность и конституционно-правовые условия деятельности органов государственной власти и в значительной степени – субъектов РФ, предлагаемые нормы носят «неполитический, надпартийный и внеконфессиональный характер и не могут расцениваться, толковаться и применяться как устанавливающие государственную или обязательную идеологию, изменяющие принципы плюралистической демократии и светского характера Российского государства», вводящие какие-либо недопустимые с точки зрения глав 1 и 2 Конституции ограничения прав и свобод человека и гражданина и вмешательство в них.
По мнению Суда, указание на веру в бога, переданную народу России предками, в тексте Конституции не означает отказа от светского характера государства и от свободы совести, поскольку «по своей формулировке не сопряжено с конфессиональной принадлежностью», не объявляет наличие тех или иных религиозных убеждений обязательным в РФ, не ставит граждан России в неравное положение в зависимости от наличия «такой веры и ее конкретной направленности». Данное положение призвано «лишь подчеркнуть необходимость учета при осуществлении государственной политики той исторически значимой социально-культурной роли, которую религиозная составляющая сыграла в становлении и развитии российской государственности», считает КС.
В свою очередь положение о русском языке как языке государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов РФ, основано, как представляется Суду, на «объективном признании роли русского народа в образовании российской государственности, продолжателем которой является Российская Федерация». Это не умаляет достоинства других народов, подчеркнул КС.
Внутригосударственное и международное право
Суд отметил, что поправки не предполагают отказа России от соблюдения международных договоров и выполнения своих международных обязательств. Закрепление на уровне Конституции в компетенции КС полномочия по разрешению вопроса о возможности исполнения решений межгосударственных органов, по мнению самого Конституционного Суда, предназначено «не для утверждения отказа от исполнения международных договоров и основанных на них решений межгосударственных юрисдикционных органов, а для выработки конституционно приемлемого способа исполнения таких решений Российской Федерацией при неуклонном обеспечении высшей юридической силы Конституции РФ в российской правовой системе, составной частью которой являются односторонние и многосторонние международные договоры России, в том числе предусматривающие соответствующие правомочия межгосударственных юрисдикций».
При этом статус РФ как правопреемника (правопродолжателя) СССР составляет неотъемлемую характеристику, основание ее суверенитета и ни фактически, ни юридически не может быть поставлен под сомнение, подчеркнул в другой части Заключения КС.
Брак для продолжения рода
Суд подчеркнул, что определение брака как союза мужчины и женщины не снимает с государства обязанности не допускать произвольного вторжения в сферу частной жизни, уважать связанные с нею различия, принимать меры, направленные на исключение возможных ущемлений прав и законных интересов лиц по мотиву их сексуальной ориентации, а также обеспечивать эффективные возможности для защиты и восстановления их нарушенных прав на основе принципа равенства всех перед законом и судом.
«Следовательно, данное положение не может рассматриваться как носящее дискриминационный и конституционно недопустимый характер, а призвано отразить сформированные социальные нормы, имманентной целью которых является сохранение и развитие человеческого рода», – указал КС.
В Конституции не нужно упоминать об уставных судах субъектов?
Конституционный Суд не усмотрел противоречий между главами 1 и 2 Конституции и наделением Совета Федерации полномочиями по прекращению на основании представления президента полномочий ряда руководителей судов, в том числе председателей КС и ВС, в любых установленных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий.
В настоящее время Конституция ни в главах 1 и 2, ни в главе 7 не закрепляет конкретного порядка прекращения полномочий судей, определяя лишь, что полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом, пояснил КС.
Наделение соответствующими полномочиями Совета Федерации и президента не предполагает немотивированного и ничем не обоснованного прекращения полномочий судей и предполагает установление федеральным конституционным законом оснований и порядка такого прекращения, считает Конституционный Суд.
КС согласился с тем, что перечень судов, указанный в предлагаемой редакции ч. 3 ст. 118 Конституции, является исчерпывающим. В то же время член экспертного совета Института права и публичной политики, доцент кафедры конституционного права РГУП, к.ю.н. Ольга Кряжкова ранее говорила «АГ»: «Авторы новой редакции ч. 3 ст. 118 Конституции намеренно или ненамеренно забыли о конституционных (уставных) судах субъектов РФ. В этом ясно читается приговор региональной конституционной юстиции, пускай и слабо развитой, но потенциально влиятельной, что наглядно показало “ингушское дело” 2018 г. о границе между двумя субъектами Федерации. Вероятным следствием поправок станет ликвидация конституционных (уставных) судов. Можно предположить, что сохранить их удастся лишь самым принципиальным субъектам Федерации».
Существенное изменение порядка назначения прокуроров
В главы 4, 5 и 7 Конституции вносятся поправки, в соответствии с которыми меняется порядок назначения прокуроров. В частности, Генпрокурор и его заместители, прокуроры субъектов РФ будут назначаться на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от нее Президентом РФ, тогда как согласно действующей редакции Конституции Генеральный прокурор и его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению президента, а прокуроры субъектов назначаются на должность президентом по представлению Генпрокурора, согласованному с субъектами Федерации.
По мнению КС, подобные изменения не могут рассматриваться как ставящие под сомнение независимость деятельности прокуратуры и как нарушающие принцип разделения властей.
Единство публичной власти не исключает самостоятельности местного самоуправления
КС отметил, что принцип единой системы публичной власти вытекает из Конституции, хотя и не нашел буквального закрепления в ее первой главе.
«Данная позиция доказывалась многими российскими правоведами с момента приятия Конституции и до сего дня», – сообщил «АГ» главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Московского государственного областного университета, д.ю.н. Александр Чертков.
Суд также указал, что органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, но при этом входят в единую систему публичной власти России. «Таким образом, под единством системы публичной власти понимается прежде всего функциональное единство, что не исключает организационного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении задач на соответствующей территории. Это не отрицает самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий и не свидетельствует о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти», – подытожил он.
Эксперты по-разному оценили Заключение
«Своим заключением КС РФ наглядно продемонстрировал, зачем вообще такой орган нужен авторитарному политическому режиму: подтверждать правомерность решений в интересах правящей верхушки – вплоть до конституционных поправок, продлевающих время нахождения автократа у власти. Тем самым создается основание для восприятия их обществом как легитимных. Это, конечно же, не означает, что данные решения на самом деле являются таковыми», – считает Ольга Кряжкова.
По ее мнению, текст Заключения выдает его авторов «с головой»: в ходе рассуждений о наиболее спорных местах реформы Суду с очевидностью не хватает аргументации. «Например, он не стал оценивать допустимость предложения в одном законе “комплексного обеда” из множества разнородных поправок. Дальше КС утверждает, что слова про бога, государствообразующий народ, брак как союз мужчины и женщины и тому подобные идеологически окрашенные новшества, сомнительные с точки зрения преамбулы, первой и второй глав Конституции, “не могут расцениваться, толковаться и применяться” в противоречии с ними. Наконец, для обоснования стержневой части про возможность обнуления президентских сроков Суд применил свой фирменный тезис, звучный, но ничего не значащий: таковы, оказывается, “конкретно-исторические условия”», – пояснила свою позицию эксперт.
Ольга Кряжкова посчитала, что Заключение от 16 марта 2020 г. не имеет смысла обсуждать в контексте права и конституционности. «Имея чисто политическую природу, оно к этим сферам оно не относится», – заключила она.
Александр Чертков, напротив, согласился с тем, что включение в текст Конституции указания на веру в бога, переданную народу России предками, не означает отказа от светского характера государства. По мнению эксперта, КС исчерпывающе обосновал конституционность целого ряда иных «социальных» поправок как ценностно-гуманитарного, так и материально-экономического плана.
«В целом нельзя не отметить расширение компетенции Конституционного Суда и в самом Законе о поправках применительно к даче рассматриваемого Заключения, и в целом, например введение института предварительного конституционного контроля. Конституционный Суд исходит из необходимости осуществлять все свои полномочия, предусмотренные Конституцией, Федеративным Договором и федеральными конституционными законами, Закон о поправках Суд рассматривает как специальный закон, имеющий приоритет перед Законом 1998 года о принятии поправок к Конституции. Расширение компетенции Конституционного Суда можно только приветствовать, равно как и согласиться с исполнением судьями всех обязанностей, возложенных на них законодательством», – считает Александр Чертков.
Владимир Цвиль сообщил «АГ», что в целом Заключение КС получилось «достаточно прогнозируемым»: в нем сделана оговорка о воздержании от оценки целесообразности предполагаемых изменений, а решение законодателя передать поправки на проверку КС и последующее одобрение гражданам обосновано повышенным уровнем легитимности изменений при введении таких дополнительных процедур, не предусмотренных Конституцией.
Как указал адвокат, по поводу положений, касающихся фундаментальных вопросов конституционного устройства общества и государства, КС мог настоять на соблюдении нормативно-содержательной сущности глав Конституции, указав на недопустимость включения в содержание ее главы 3, регулирующей вопросы федеративного устройства, положений, которые по своей сущности касаются преамбулы, основ конституционного строя и прав и свобод человека и гражданина. «Однако Суд выбрал гибкий вариант принятия конституционных поправок. В основе позиции КС – довод о том, что большинство из предполагаемых поправок хотя и касаются текста неизменяемых положений Конституции, но не противоречат им, а развивают эти положения. Юридически такой подход не лишен смысла, так развитие Конституции, в том числе ее неизменяемых глав, происходит путем и обычного законотворчества. Поэтому более усложненный режим конституционных поправок также является допустимым инструментом для развития текста Конституции», – пояснил Владимир Цвиль.
В то же время, добавил он, учитывая значимость вопроса и общественный резонанс, хотелось бы увидеть в тексте Заключения еще и определение соотношения принципа стабильности Конституции как одного из ее главнейших свойств и функции ее самозащиты с дискрецией законодателя по изменению конституционного текста.
