14 марта 2020 г. был опубликован Закон о поправке к Конституции № 1-ФКЗ. После этого Владимир Путин направил в Конституционный Суд запрос о соответствии гл. 1, 2 и 9 Конституции не вступивших в силу положений этого закона и о соответствии Конституции порядка вступления в силу ст. 1 данного закона.
Владимир Путин попросил КС обратить внимание на «обнуление» президентских сроков
Как указал президент в своем запросе, ч. 3 ст. 3 Конституции, закрепляя институты референдума и выборов в качестве высших непосредственных форм выражения власти народа, не определяет при этом их исчерпывающий перечень. Владимир Путин полагает, что общероссийское голосование по поводу поправок к Конституции является дополнительной гарантией поддержки гражданами изменения Основного Закона.
Президент отметил, что в ст. 13 Закона о порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ установлено, что закон о поправке к Конституции вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу. Это, по мнению Владимира Путина, позволяет сделать вывод о допустимости иных условий вступления в силу такого акта и закрепления в нем сроков его вступления в силу, подписания и опубликования.
Особо внимание КС РФ обращается на необходимость высказаться о допустимости дополнения на основании результатов прямого общероссийского волеизъявления граждан ст. 81 Конституции нормой, предусматривающей распространение на Президента РФ, занимающего эту должность на момент вступления в силу поправок, ограничения по количеству сроков, предусмотренных ч. 3 данной статьи, без учета числа сроков, в течение которых он занимал и (или) занимает эту должность на момент вступления в силу поправок, изменяющих содержание конституционного статуса президента.
Кроме того, Владимир Путин попросил Суд разрешить вопрос о том, могут ли устанавливаться самим законом о поправке к Конституции иные дополнительные условия его вступления в силу, кроме одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей регионов, а также могут ли поправки вступать в силу при условии их одобрения на общероссийском голосовании.
Президент сможет оказывать прямое влияние на судей?
Член экспертного совета Института права и публичной политики, доцент кафедры конституционного права РГУП, к.ю.н. Ольга Кряжкова обратила внимание на поправки, относящиеся к судебной власти.
«Авторы новой редакции ч. 3 ст. 118 Конституции намеренно или ненамеренно забыли о конституционных (уставных) судах субъектов РФ. В этом ясно читается приговор региональной конституционной юстиции, пускай и слабо развитой, но потенциально влиятельной, что наглядно показало "ингушское дело" 2018 г. о границе между двумя субъектами Федерации, – рассуждает Ольга Кряжкова. – Вероятным следствием поправок станет ликвидация конституционных (уставных) судов. Можно предположить, что сохранить их удастся лишь самым принципиальным субъектам Федерации».
Согласно п. «е.3» статьи 83 Конституции Президент РФ получит право инициировать в Совете Федерации прекращение полномочий руководства и судей апелляционных и более высоких судов вплоть до Конституционного в случае совершения проступка, порочащего честь и достоинство судьи, и в иных случаях согласно федеральному конституционному закону, напомнила эксперт. «Сейчас прекращение полномочий судей возможно лишь при участии судейского сообщества. Новые правила усиливают зависимость судей и судебной администрации от президента и подвергают эрозии принцип их самостоятельности», – считает Ольга Кряжкова.
Она также отметила, что по буквальному смыслу нового п. «а» ч. 4 ст. 125 Конституции у граждан не будет права обжаловать в Конституционном Суде законы субъектов РФ, принятые по вопросам исключительного ведения субъектов. «В соответствии с тем же положением, прежде чем обратиться в КС, граждане должны будут сперва исчерпывать все другие внутригосударственные способы судебной защиты, до какого предела – непонятно», – добавила Ольга Кряжкова.
Эксперт прокомментировала и дополнение компетенции Суда проверкой по запросам президента проектов законов о поправках к Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов и законов РФ (п. «а» ч. 5.1 ст. 125 Конституции). «Против оценки Судом проектов законов о конституционных поправках трудно возражать, в отличие от всего остального. Мобилизация конституционного правосудия в рамках обычной законодательной процедуры означает вовлечение Суда в несвойственную его природе сферу, ослабление самостоятельности парламента, а если говорить о законах субъектов Федерации – то еще и нарушение принципа федерализма», – подчеркнула Ольга Кряжкова. По ее словам, поддержав законопроект, Суд фактически утрачивает полномочие по проверке конституционности этого акта после того, как он вступит в силу.
В Конституции должны быть консолидированные нормы о гражданском обществе
Главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Московского государственного областного университета, д.ю.н. Александр Чертков сообщил «АГ», что Центр готовил свои предложения о поправках.
«Конституционное закрепление категории "публичная власть" видится важным и своевременным шагом. Изменения в главе 8 Конституции направлены на совершенствование организации местного самоуправления и его взаимодействия с государственной властью в интересах населения. Очевидно, потребуется корректировка федерального и регионального законодательства в этом направлении для обеспечения реализации новых положений Основного Закона», – сказал эксперт. По его мнению, в новой редакции Конституции организация публичной власти справедливо отнесена к ведению Российской Федерации. Вместе с тем, отметил Александр Чертков, содержание категории «публичная власть» не раскрыто в тексте Конституции. Сделать это было бы уместно в ее ст. 77, полагает он.
Эксперт обратил внимание на то, что, внося изменения в ст. 71 о предметах ведения РФ и ст. 72 о предметах совместного ведения Федерации и ее субъектов, разработчики не унифицировали понятийный аппарат, хотя эта проблема широко обсуждается в науке, «Так, при фактически идентичном подходе в законодательном регулировании одни предметы совместного ведения прямо названы в ст. 72 Конституции (п. "д" – "природопользование…"), другие – через термин "общие вопросы" (п. "е"), третьи – через термин "координация вопросов" (п. "ж")», – пояснил Александр Чертков.
Он выразил сожаление по поводу того, что в Конституции не нашла концентрированного отражения третья подсистема публичной власти – власть гражданского общества, или общественная власть. «Вопросы гражданского общества могли бы стать не только новой статьей, но и новой главой Основного Закона, что способствовало бы развитию гражданского общества и демократизации социальной практики», – считает Александр Чертков.
Эксперт поддержал ряд «социальных» поправок ценностно-гуманитарного (историческая преемственность, уважение к русскому и всем иным народам России, защита детей и брака) и материально-экономического плана (гарантированность пенсионного обеспечения, достойная оплата труда). «Крайне важно, чтобы они повлекли совершенствование законодательства, а не остались декларациями. При этом уместная конкретизация таких поправок, в частности снижение или хотя бы конституционное закрепление текущего пенсионного возраста, что предлагалось многими исследователями, в том числе и мной, так и не состоялась», – отметил эксперт.
Пересмотр Конституции под видом поправок?
Адвокат АП Архангельской области Владимир Цвиль подчеркнул, что сегодня многие проблемы Конституции сводятся не к недостаткам ее текста, а к вопросам верного понимания и реализации Основного Закона.
По словам адвоката, отдельные поправки достаточно привлекательны, понятны и обладают качеством новизны. «Например, закрепление принципа единства системы публичной власти и повышение уровня патриотизма высших должностных лиц путем установления необходимости постоянного проживания на территории России и запрета иметь активы в иностранных банках», – отметил он.
Другие поправки – о России как правопреемнике СССР, о защите исторической правды, о приоритетах государственной политики, о государствообразующем народе, об исполнении международных норм, о социальных гарантиях и ряд других положений – должны быть не в третьей главе Конституции, в которую их предполагается поместить и регулирующую вопросы федеративного устройства, а в преамбуле, первой и второй главах, закрепляющих положения программного характера, основы конституционного строя и права и свободы человека и гражданина, полагает Владимир Цвиль. Эксперт считает, что вопрос был решен таким образом потому, что внесение поправок в главы 1 и 2 Конституции невозможно. Однако это не снимает вопрос об их допустимости, поскольку фактически изменения касаются корректируемых в ином, более сложном, порядке глав Конституции, подчеркнул адвокат.
«Есть поправки, требующие глубокого всестороннего анализа и исключительная необходимость которых до настоящего времени не является очевидно обоснованной, притом что именно необходимость является идеологической основой поправок к Конституции. Это, в частности, многочисленные поправки о трансформации властеотношений, о закреплении конституционного статуса Государственного Совета», – указал Владимир Цвиль.
Адвокат выделил еще одну группу положений, по отношению к которым, по его мнению, возникает вопрос о необходимости закрепления на уровне Конституции, а не в иных актах. «Например, это поправки в ст. 125 Конституции РФ, закрепляющую компетенцию Конституционного Суда: предлагается прямо прописать, что объектами конституционного нормоконтроля могут быть не только законодательные акты, но и нормативные акты президента, правительства и палат парламента. Данные положения действительно введут большую определенность и закрепят соответствующие позиции, выработанные КС, однако для этого вполне было достаточно совершенствования текста соответствующего федерального конституционного закона», – пояснил адвокат.
Помимо этого Владимир Цвиль обратил внимание на то, что предполагается введение нового условия доступности конституционного правосудия для граждан, заключающегося в необходимости исчерпания всех других внутригосударственных средств судебной защиты. «Это условие существенно разгрузит КС. Видимо, поэтому и грядет уменьшение числа его судей. В среднем для прохождения всех судебных инстанций требуется около года, за это время импульс защиты своих интересов у граждан может иссякнуть», – сообщил адвокат. С другой стороны, добавил он, положительный эффект будет заключаться в том, что до КС РФ будет доходить лишь окончательно проверенная иными судами проблема.
«Однозначно о плюсах и минусах такого подхода можно будет говорить спустя время. Однако это условие уже будет иметь конституционный и потому трудноизменяемый уровень закрепления. Поэтому более правильным является подход, действующий на сегодняшний день: когда конституционные нормы закрепляют право с отсылкой на закрепление порядка его реализации на основании закона. Это позволяет совершенствовать соответствующий правовой механизм, не меняя конституционные нормы», – подытожил Владимир Цвиль.
Обновление: Через час после публикации новости «АГ» на сайте Конституционного Суда появился текст Заключения от 16 марта 2020 г. № 1-З. Суд пришел к выводу, что порядок вступления в силу статьи поправок соответствует Конституции, а не вступившие в силу положения Закона РФ о поправке к Конституции не противоречат положениям глав 1, 2 и 9 Конституции.
В частности, КС отметил, что «обнуление» президентских сроков Владимира Путина правомерно, поскольку возможность для действующего главы государства занимать должность больше двух сроков подряд возникнет только в случае поддержки ее народом.
«АГ» попросит экспертов прокомментировать выводы Конституционного Суда.
