1 июля Президиум Верховного Суда РФ утвердил Тематический обзор № 11/26 о рассмотрении судами дел, связанных с правами на земельные участки отдельных категорий земель, изъятых из оборота и ограниченных в обороте, и с использованием таких участков. Документ содержит 33 правовые позиции ВС.
Споры в отношении земель особо охраняемых природных территорий
В п. 1 документа отмечается, что при создании государственного природного заказника получение предварительного согласия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков, включаемых в его границы, не требуется.
Согласно п. 2 в границы особо охраняемой природной территории допускается включение земельных участков, находящихся в частной собственности, и установление видов их разрешенного использования, учитывающих значение этой территории.
В п. 3 указывается, что при выделении функциональных зон в границах особо охраняемой природной территории должно быть приведено соответствующее обоснование установления такого функционального зонирования.
Старший юрист практики «Недвижимость. Земля. Строительство» юридической фирмы VEGAS LEX Марина Преображенская сочла, что подход Верховного Суда к важности обоснования функционального зонирования в границах ООПТ следует приветствовать. Эта позиция, в частности, направлена на защиту интересов собственников земельных участков, произвольно и необоснованно включенных в защитную зону ООПТ, в границах которой в принципе не допускается ведение какой-либо хозяйственной деятельности. При этом собственник земельного участка, включенного в границы ООПТ, по общему правилу не лишается права продолжать его использование в прежнем режиме, если это не создает опасности для экологии, жизни и здоровья людей, объектов культурного наследия. По ее мнению, важно, что ВС обращает внимание на то, что установление функционального зонирования в границах ООПТ должно осуществляться с учетом исторически сложившегося использования земельных участков, а если это невозможно, то изменение режима использования земельного участка не должно осуществляться произвольно и должно быть подтверждено экологической экспертизой.
Исходя из п. 4 Обзора органы местного самоуправления не наделены полномочиями по созданию особо охраняемой природной территории местного значения на лесных участках в составе земель лесного фонда, находящихся в федеральной собственности.
В соответствии с п. 5 издание нормативного акта уполномоченного органа о создании государственного природного заказника является основанием для изменения или расторжения ранее заключенного договора, на основании которого осуществляется деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов.
По мнению Марины Преображенской, этот пункт Обзора интересен тем, что на уровне Верховного Суда закреплен подход к применению ст. 451 ГК РФ в договорных отношениях при изменении публично-правового режима земельного участка. Она пояснила, что в судебной практике существуют единичные примеры расторжения договоров купли-продажи или аренды в связи с существенным изменением обстоятельств, выразившихся во включении земельного участка в границы природного заказника (например, решение Андроповского районного суда Ставропольского края от 4 октября 2021 г. по делу № 2-446/2021, решение Арзамасского районного суда Нижегородской области от 24 декабря 2018 г. по делу № 202711/2018): «Данная практика не носит массового характера, так как суды в целом крайне редко и неохотно применяют ст. 451 ГК для расторжения договоров. Тем важнее сформулированная правовая позиция ВС в п. 5 Обзора о возможности расторжения договоров по правилам указанной нормы в схожих обстоятельствах для дальнейшей имплементации подхода высшего суда нижестоящими инстанциями».
Согласно п. 6 вопрос об изменении категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории регионального значения подлежит согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Для исключения из границ особо охраняемой природной территории земельного участка, утратившего научное, культурное, эстетическое и иное особое значение, необходимо определить ценность и предназначение исключаемой части применительно ко всей особо охраняемой природной территории, указывается в п. 7 Обзора.
В соответствии с п. 8 леса в границах особо охраняемой природной территории по целевому назначению подлежат отнесению к категории защитных лесов.
По общему правилу установление факта нахождения спорного земельного участка в границах особо охраняемой природной территории федерального значения является достаточным основанием для удовлетворения заявленного в защиту интересов Российской Федерации требования о признании права на такой земельный участок отсутствующим, отмечается в п. 9.
Член Адвокатской палаты города Москвы Юнис Дигмар заметил: данное разъяснение фактически основано на Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 января 2025 г. № 3-П/2025 по так называемому делу сочинских садоводов, но повторяет выводы, изложенные в нем, лишь в части. «Примечательно то, что Верховный Суд не стал воспроизводить выводы КС относительно необходимости применения компенсаторной выплаты при удовлетворении иска о признании права собственности отсутствующим в случае установления добросовестности приобретателя земельного участка. Приведенный Судом обобщенный пример, в котором, как следует из буквального его прочтения, сам факт введения в гражданский оборот земельного участка в границах ООПТ уже признается недобросовестным действием, может создать риск формального разрешения подобного рода споров нижестоящими судами и, соответственно, отказа либо в предоставлении замещающего земельного участка аналогичной площади, либо в выплате компенсации за изъятый земельный участок и постройки на нем. В этом смысле разъяснениям, изложенным в данном пункте, на мой взгляд, не хватает сбалансированности, учитывающей в том числе права и охраняемые законом интересы добросовестных приобретателей таких участков», – указал адвокат.
Исходя из п. 10 Обзора порядок передачи в собственность публичных земельных участков, установленный постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2022 года № 629, не предусматривает предоставление земель и земельных участков, ограниченных в обороте.
В п. 11 указывается, что земельные участки на территории населенного пункта, включенного в состав особо охраняемой природной территории, являются ограниченными в обороте, если в ЕГРН отсутствуют сведения о границах данного населенного пункта.
Согласно п. 12 Закон от 30 декабря 2020 г. № 505-ФЗ «О внесении изменений в Закон “Об особо охраняемых природных территориях” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» не содержит оснований для прекращения ранее зарегистрированного права Российской Федерации на земельный участок в границах населенного пункта, включенного в состав особо охраняемой природной территории.
В указанном пункте Судом даны разъяснения, имеющие довольно существенное значение для правоприменительной практики, счел Юнис Дигмар. Так, в частности, ВС РФ указал, что полномочие по распоряжению земельным участком, государственная собственность на который не разграничена, не является вещным правом, наличие которого дает основания для оспаривания уже зарегистрированного права собственности. Последствием признания зарегистрированного права ответчика отсутствующим должно являться восстановление вещного права на этот участок у лица, обратившегося с таким требованием.
Действительно, заметил адвокат, в соответствии с п. 52 Постановления Пленумов ВС и ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 иск о признании права отсутствующим является исключительным способом защиты и применяется только в случаях, когда запись в ЕГРН нарушает право истца, которое не может быть защищено путем признания права или истребования имущества из чужого незаконного владения. Данный способ является специальным по отношению к виндикационному иску и иску о признании права. Предъявляя такой иск, истец должен доказать, что он является собственником или фактическим владельцем имущества, а также отсутствие иных способов защиты нарушенного права.
При этом, указал Юнис Дигмар, в правоприменительной практике сложилось понимание того, что орган местного самоуправления не является ни собственником, ни фактическим владельцем, ни лицом, обладающим каким-либо вещным или обязательственным правом в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Само по себе наличие у органа местного самоуправления полномочий по распоряжению такими земельными участками не порождает субъективного права, защищаемого посредством иска о признании права отсутствующим.
Как отмечается в п. 13 Обзора, нахождение земельных участков в функциональных зонах «рекреационная» или «рекреационные сооружения» исключает строительство многоквартирных жилых домов с объектами обслуживания жилой застройки.
В соответствии с п. 14 собственник линии электропередачи, правомерно возведенной на территории национального парка, вправе осуществлять рубки деревьев и кустарников в охранных и санитарно-защитных зонах без составления проекта освоения лесов, проведения государственной экспертизы и подачи лесной декларации.
Исходя из п. 15 добыча полезных ископаемых на территории государственного природного заказника, положением о котором запрещено осуществление производственной деятельности, не допускается.
В п. 16 документа указано, что для перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в категорию земель сельскохозяйственного назначения необходимо заключение государственной экологической экспертизы.
Споры в отношении земельных участков из состава земель лесного фонда
Согласно п. 17 по общему правилу при наличии одновременно в государственном лесном реестре (ГЛР) и ЕГРН сведений о земельном участке, предоставленном уполномоченным органом правообладателю до 1 января 2016 г., установление принадлежности такого участка к определенной категории земель осуществляется на основании данных ЕГРН.
В п. 18 указывается, что устранение противоречий между сведениями ЕГРН и ГЛР в административном порядке возможно при отсутствии спора о праве.
Требование об установлении границ земельного участка является самостоятельным способом защиты, направленным на устранение неопределенности в прохождении границы земельного участка, при наличии возражений заинтересованного лица в рамках процедуры согласования местоположения границ, отмечается в п. 19.
По мнению Юниса Дигмара, здесь представлены имеющие довольно существенное значение для правоприменения выводы. Так, в частности, даже если ранее судом разрешен спор, по результатам которого за истцом признано право собственности на весь спорный земельный участок, данное обстоятельство в деле об установлении (определении) границ земельного участка не препятствует отнесению части данного участка к землям иной категории и, соответственно, к фактическому изъятию указанной части из собственности истца. То есть фактически спор об установлении или определении границ может стать своего рода ревизией ранее вынесенного судебного акта, что не в полной мере соотносится с предписаниями ст. 61 ГПК.
В соответствии с п. 20 Обзора при отсутствии государственного кадастрового учета земельный участок признается относящимся к категории земель лесного фонда по материалам лесоустройства, а сведения о его границах определяются на основании материалов лесоустройства и данных ГЛР.
Исходя из п. 21 при разрешении спора о правах на земельный участок, заявленного по основаниям его нахождения в границах земель лесного фонда, юридически значимыми обстоятельствами, подлежащими установлению судом, являются в том числе формирование и фактическое использование такого земельного участка, наличие либо отсутствие в границах этого участка лесных насаждений, законность возникновения прав на данный участок и добросовестность приобретателя.
В п. 22 отмечается, что не может быть признано добросовестным поведение лица, приобретающего земельный участок, состоящий преимущественно из многолетних лесных насаждений, не удостоверившегося в том, что такой участок не относится к землям государственного лесного фонда.
Юнис Дигмар полагает, что приведенные разъяснения не в полной мере защищают права и охраняемые законом интересы добросовестных приобретателей земельных участков, полагавшихся на сведения из ЕГРН, несмотря на то что ч. 3 ст. 14 Закона о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую устанавливает приоритет сведений из ЕГРН над данными ГЛР. Вводить в такой ситуации презумпцию недобросовестности приобретателя земельного участка, ссылаясь лишь на его осведомленность о наличии на земельном участке лесной растительности, не в полной мере отвечает принципу публичной достоверности Единого государственного реестра недвижимости, резюмировал он.
При установлении факта частичного пересечения границ спорного земельного участка с границами земель лесного фонда оценка возможности его раздела или изменения осуществляется с учетом требований о предельных (максимальных и минимальных) размерах образуемых и изменяемых земельных участков, указывается в п. 23 обзора.
Обобщая выводы из п. 18, 19, 21 и 23 документа, Марина Преображенская сочла, что Верховный Суд действительно выработал четкую позицию о том, что в ряде случаев Закон о лесной амнистии прямо устанавливает приоритет сведений из ЕГРН над данными ГЛР в целях защиты добросовестных приобретателей земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости или осуществляется деятельность, не связанная с использованием лесов.
При этом, заметила она, ВС последовательно подчеркивает недопустимость применения формального подхода в таких вопросах: то есть нельзя руководствоваться только сведениями, содержащимися в ЕГРН, без исследования вопросов, касающихся формирования и фактического использования спорного участка, наличия либо отсутствия в его границах лесных насаждений, законности возникновения прав ответчика и его добросовестности (определения от 7 марта 2024 г. № 305-ЭС23-24873, от 17 июня 2022 г. № 301-ЭС21-25438, от 24 декабря 2020 г. № 302-ЭC20-13098). «Такой подход высшей судебной инстанции, в первую очередь, направлен на предотвращение незаконной легализации прав на земли лесного фонда и формального применения норм Закона о лесной амнистии в части приоритета сведений ЕГРН над данными ГЛР», – указала эксперт.
По мнению Марины Преображенской, важным также является указание Верховного Суда на то, что пересечение части земельного участка с землями лесного фонда не предусматривает автоматического прекращения права собственности на весь участок. «Такой подход можно только приветствовать, поскольку он направлен на защиту добросовестных собственников. Если участок был сформирован законно, на нем имеются законно возведенные здания и он фактически используется по своему назначению, а также может быть разделен с учетом нормативных требований, то изъятие такого участка целиком очевидно будет несоразмерной мерой ответственности для его собственника», – заметила она. Марина Преображенская сочла, что обобщение Верховным Судом практики по различным вопросам в отношении земельных участков из состава земель лесного фонда очень актуально, поскольку споры о правах на такие участки, находящиеся в частной собственности, достаточно многочисленны.
Согласно п. 24 Обзора истечение срока исковой давности по требованиям об оспаривании права на земельный участок по основаниям пересечения его границ с границами земель лесного фонда, о применении которого заявлено ответчиком, является основанием для отказа в иске. Срок исковой давности по требованиям публично-правового образования в лице уполномоченного органа исчисляется со дня, когда о нарушении прав на лесной участок узнало или должно было узнать данное публично-правовое образование в лице соответствующего органа.
По мнению члена Адвокатской палаты города Москвы Анастасии Ивановой, ВС РФ справедливо указывает, что материально-правовой интерес публичного образования в таких спорах направлен на истребование имущества из чужого владения (виндикация). К таким требованиям в силу ст. 196 и 200 ГК РФ применяется общий трехлетний срок исковой давности. Она пояснила, что до формирования данной позиции суды общей юрисдикции нередко допускали противоречивые подходы. Уполномоченные органы массово подавали иски об истребовании земельных участков из земель лесного фонда или признании права собственности отсутствующим спустя 10–15 лет после их первоначального предоставления гражданам и регистрации права в ЕГРН.
«Часто нижестоящие суды удовлетворяли такие иски, руководствуясь формальным подходом: раз участок находится в границах лесного фонда, он не мог быть предоставлен в частную собственность, а значит, должен быть возвращен государству независимо от времени. При этом суды либо игнорировали применение срока исковой давности к публичным образованиям, либо искусственно отсчитывали его начало с момента проведения очередной плановой проверки или составления акта проверки, – указала Анастасия Иванова. – Однако стоит обратить внимание, что применение срока исковой давности зависит от заявленного требования. Например, по искам об исключении из ЕГРН сведений о границах земельного участка, признании права собственности отсутствующим, где фактически цель публично-правового образования – возврат участка в федеральную собственность, суды нижестоящих инстанций по-прежнему будут квалифицировать подобные требования по ст. 304 ГК РФ, в отношении которых в соответствии со ст. 208 ГК РФ срок исковой давности не применяется».
В соответствии с п. 25 перевод лесного участка, предоставленного в безвозмездное пользование на основании Закона об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне РФ и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока, из земель лесного фонда в другую категорию земель осуществляется органом регистрации прав на основании направленных уполномоченным органом сведений о принадлежности участка к определенной категории земель в зависимости от выбранных гражданином вида или видов разрешенного использования земельного участка без принятия данным органом соответствующего решения.
Как закреплено в п. 26, при включении в границы населенного пункта лесных участков, расположенных на землях лесного фонда, посредством установления и изменения границы населенного пункта проект генерального плана должен быть согласован с Федеральным агентством лесного хозяйства.
Исходя из п. 27 для каждой категории защитных лесов установлен правовой режим их использования, который подлежит обязательному учету при возможном размещении объектов нелесной инфраструктуры. Размещение в лесопарковых зонах объектов электросетевого хозяйства возможно только для целей энергоснабжения объектов, размещение которых в данных зонах допускается лесным законодательством.
Возведение на лесном участке объектов капитального строительства, не предусмотренных проектом освоения лесов, получившим положительное заключение государственной экспертизы, является существенным нарушением договора аренды, основанием для его расторжения, приведения лесного участка в первоначальное состояние и сноса расположенных на нем самовольных построек, указывается в п. 28 Обзора.
Отмечается, что возведение ограждения лесного участка допускается только в предусмотренных законом случаях при наличии положительного заключения государственной экспертизы проекта освоения лесов.
Споры в отношении земельных участков, расположенных в пределах береговой полосы водного объекта общего пользования
Согласно п. 30 установление факта нахождения земельного участка или его части в границах береговой полосы водного объекта общего пользования является достаточным основанием для удовлетворения заявленного в защиту интересов публично-правового образования требования о признании отсутствующим зарегистрированного за лицом права на такой участок.
В соответствии с п. 31 добросовестность приобретения земельного участка в границах береговой полосы не является основанием для отказа в истребовании земель, передача которых в частную собственность не допускается.
Как заметила Анастасия Иванова, в п. 30 и 31 Верховный Суд РФ недвусмысленно дал понять, что публичный интерес в обеспечении свободного доступа к воде выше интересов частного лица, даже если это лицо действовало максимально добросовестно. «Долгое время данная категория споров имела нестабильную правоприменительную практику: одни суды признавали собственников земельных участков добросовестными приобретателями и отказывали прокурорам в иске об истребовании из чужого незаконного владения земельного участка или его части по причине пропуска срока исковой давности. Однако ВС и КС достигли единообразия в практике (Определение от 29 апреля 1111-О/2026), – указала адвокат. – Вместе с тем довод собственников о пропуске прокурором срока исковой давности, вероятно, станет бессмысленным, поскольку течение срока исковой давности необходимо исчислять с момента, когда, исходя из фактических обстоятельств дела, выявлено или должно было быть установлено нарушение публичных интересов (Определение от 17 февраля 2026 г. по делу № 4-КГПР25-79-К1). Как правило, моментом исчисления срока является дата начала прокурорской проверки, по результатам которой был инициирован соответствующий иск. Однако для данной категории споров важное значение будут иметь результаты комплексной землеустроительной, гидрологической экспертизы, в связи с чем у собственников земельных участков еще остаются способы сохранить участок в неизменном виде».
Марина Преображенская заметила, что на сегодняшний день довольно остро стоит проблема незаконной приватизации и ограничения доступа к водным объектам общего пользования. В частности, вопросы об обеспечении свободного доступа к водному объекту и его береговой полосе неоднократно рассматривались и разъяснялись высшими судебными инстанциями. «В Обзоре данный вопрос также не оставлен без внимания, так как тема незаконной приватизации и занятия участков в границах береговой полосы не теряет своей актуальности и на протяжении длительного времени является предметом рассмотрения различных судебных споров. Действующее законодательство устанавливает особый правовой режим участков береговой полосы, предназначенных для общего пользования, приватизация которых полностью запрещена. То есть формирование земельных участков за счет береговой полосы и приобретение их в частную собственность одновременно нарушает запрет на приватизацию таких участков, установленный законом, а также конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду и тем самым затрагивает экологические права неопределенного круга лиц», – заметила она.
Пунктами 30 и 31 Обзора Верховный Суд подтверждает приоритет публичных экологических интересов, водного и земельного законодательства над частной собственностью и напоминает, что даже добросовестное приобретение не может быть защищено в том случае, если спорный участок в принципе не мог быть приватизирован, заключила Марина Преображенская.
Юрист практики недвижимости и строительства Legis Universum Дарья Зиминова заметила, что вопросы, связанные с защитой интересов неопределенного круга лиц в случае наложения земельного участка на береговую полосу водного объекта общего пользования, являются достаточно актуальными. При разрешении подобных споров в первую очередь необходимо установить надлежащий способ защиты нарушенного права.
Как указала Дарья Зиминова, примечательно, что ранее Верховным Судом РФ была сформулирована правовая позиция, согласно которой требование о признании зарегистрированного права отсутствующим является исключительным способом защиты, который подлежит применению в случае невозможности предъявления специальных исков, и может быть заявлено только в интересах владеющего собственника против лица, не являющегося собственником и не владеющего спорным имуществом, за которым незаконно зарегистрировано право на такое недвижимое имущество (п. 52 Постановления Пленумов ВС и ВАС РФ № 10/22, п. 3 Обзора судебной практики ВС РФ № 2 (2018), п. 3 Обзора судебной практики ВС РФ № 1 (2019)). Соответственно, если частное лицо владеет спорным земельным участком и за ним зарегистрировано право собственности на такой участок, то вопрос о погашении регистрационной записи о его праве на недвижимость может быть решен посредством предъявления виндикационного иска, указала юрист.
Вместе с тем, заметила Дарья Зиминова, Верховный Суд в п. 30 Обзора приходит к выводу о наличии оснований для признания права частной собственности на земельный участок полностью или частично отсутствующим в случае наложения границ такого участка на береговую полосу. В то же время в п. 31 он рассматривает ситуацию, когда к собственнику земельного участка, имеющего пересечение с береговой полосой, предъявляется требование об истребовании имущества. Добросовестность правообладателя земельного участка при этом признается иррелевантной.
«Верховный Суд в обеих ситуациях не исследует вопрос о надлежащем способе защиты нарушенного права. Намекает ли он на то, что права и интересы неопределенного круга лиц в любой ситуации обладают приоритетом и должны быть защищены? Как представляется, произвольное избрание истцом способа защиты является недопустимым, поскольку это может создать существенные риски нарушения прав ответчика, лишить последнего ряда правовых гарантий, в том числе возможности ссылаться на исковую давность. В связи с чем при разрешении подобных споров в каждом случае необходимо установить не только факт наложения границ земельного участка на береговую полосу водного объекта, но и определить, владеет ли ответчик спорным земельным участком, зарегистрировано ли за ним право собственности на такой участок, а также выяснить, когда истцу стало известно о нарушенном праве в случае утраты истцом владения», – указала Дарья Зиминова.
В целях исключения формального подхода к разрешению подобных споров в каждом случае также необходимо выяснить, к какому из видов относится водный объект (для определения ширины береговой полосы и установления факта наложения земельного участка на нее), установлены ли границы береговой полосы водного объекта в надлежащем порядке, заключила юрист.
В п. 32 указывается, что договор аренды земельного участка, расположенного в границах береговой полосы водного объекта общего пользования на территории соответствующего муниципального образования, может быть заключен уполномоченным органом местного самоуправления.
Исходя из п. 33 Обзора отсутствие в ЕГРН сведений о координатах границ береговой полосы не является основанием для освобождения лица от обязанности обеспечить свободный доступ к водному объекту общего пользования и его береговой полосе.
По мнению Анастасии Ивановой, изложенная позиция Верховного Суда РФ ставит точку в многолетней практике попыток недобросовестных собственников ограничивать публичный доступ к воде, прикрываясь формальными пробелами в кадастровом учете. Она пояснила, что на практике собственники земельных участков, примыкающих к водоемам, часто возводят глухие заборы, строят причалы или хозяйственные постройки вплотную к воде. «В судебных спорах с прокуратурой или органами власти, а также с частными лицами вопрос разрешался в пользу “ограничителя в доступе”, поскольку землеустроительными экспертизами устанавливалось расположение ограждений или построек в границах принадлежащего ответчику земельного участка, а поскольку границы береговой полосы не определены, демонтаж был невозможен. Суды также ссылались на ненадлежащий способ защиты и указывали на необходимость обращаться с требованием об установлении сервитута. В реальности доступ неопределенного круга лиц в таких случаях обеспечивался за счет установления публичного сервитута для прохода или проезда к водному объекту общего пользования и его береговой полосе в административных границах конкретного муниципального образования. Однако после выработанной позиции ВС РФ не исключаю новое последствие – демонтаж ограждений и построек, препятствующих доступу к объекту общего пользования», – указала адвокат.
