– Вы возглавляли в Госдуме Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству, который готовил, пожалуй, самые важные для страны законы. Была ли у вас концепция или приходилось просто латать дыры в законодательстве?
– Основой концепции развития конституционного законодательства и законодательства, касающегося вопросов государственного строительства, было сохранение стабильного развития российской государственности, политической системы страны и гражданского общества. Это стабильное развитие подразумевало, в частности, уважительное отношение к Конституции РФ. Те изменения, которые вносились в Конституцию РФ, не затрагивали основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, а также главы, которая регулирует порядок изменения самой Конституции РФ. Таким образом, мы лишь достраивали законодательство на основе принципов, согласно которым Россия – это демократическое, федеративное и правовое государство.
Вносились существенные изменения в избирательное законодательство, принимались законы, корректировавшие важную для любого государства судебную систему, отношения между ветвями власти, например между парламентом и Правительством РФ (был введен институт отчетов Правительства РФ). То есть принимались порой фундаментальные законы, но они были ориентированы на важнейший принцип сохранения стабильного конституционного развития российской государственности.
При всех огромных сложностях, с которыми мы сталкивались, это важнейшее условие удалось соблюсти. Оно получило отражение как в собственно политической, так и в экономической области. Начиная с 2000 г. и практически до настоящего времени, когда формируются новые вызовы, политический процесс сопровождался ростом благосостояния граждан России.
Мы работали над совершенствованием политической системы, много занимались таким важным институтом этой системы, как политические партии. Для того чтобы повысить роль политических партий, сделать их узнаваемыми и притягательными, в свое время был осуществлен полный переход к пропорциональной системе формирования Госдумы, законодательных органов субъектов РФ, а также местного самоуправления. В тот момент это отвечало требованиям времени, но позже новые вызовы заставили нас изменить эту систему, вернувшись к смешанной системе формирования Госдумы. Но и это было в русле развития государственности, о котором я уже говорил.
– То есть переход от смешанной системы к пропорциональной, а потом обратно к смешанной не был случайным? Это продуманная тактика или ответ на сиюминутные вызовы? Тот же вопрос касается отмены выборов глав регионов, а затем возврата к губернаторским выборам.
– Решения в каждом конкретном случае могут быть разными. Но все они подчинены реализации одной стратегии, связанной со стабильным развитием российской государственности. Это стержневая задача, решая которую мы могли вносить в законодательство изменения, отвечающие конкретным задачам общества в тот или иной период времени. При этом мы последовательно сохраняли и продолжали нашу многовековую государственность, которая была непрерывной, несмотря на множество очень сложных исторических катаклизмов.
– Нужно ли было устанавливать высокий проходной барьер в Госдуму? Не мешает ли он партийному строительству?
– Я думаю, что для самой Госдумы 5% – это нормальный барьер. Ряд новых партий представлен сейчас в Госдуме, правда, их представители прошли в личном качестве, а не по спискам. Но в целом к выборам было допущено 14 партий. И они реализовали свой потенциал так, как сумели.
– Нужно ли было упразднять на выборах графу «Против всех кандидатов»?
– Задача выборов заключается в формировании института государственной власти. Налогоплательщик тратит на это свои деньги. При большом политическом выборе устанавливать графу «Против всех кандидатов» на федеральном уровне нецелесообразно. В настоящее время голосование против всех допустимо на местном уровне, если есть соответствующее решение субъекта РФ. Это обусловлено тем, что на местном уровне люди знают всех кандидатов и личностное несогласие с их выдвижением может быть обоснованным.
– Развитие какого общественного института так же важно для нас, как партстроительство или избирательные процедуры?
– Мы понимаем, что принципы формирования государства продолжают развиваться. Это касается и институтов гражданского общества.
Ваше издание представляет такой большой по составу и такой развитый институт гражданского общества, как адвокатура. Мы очень спокойно и выверенно работали с этим институтом, иногда изменяя его статус, иногда – полномочия. Адвокаты могут быть не всегда удовлетворены тем, что мы делали, но они не могут не признать, что мы очень бережно относились к закону, который регулирует деятельность адвокатуры. Изменения, которые вносились в этот закон, как минимум согласовывались с адвокатским сообществом, к тому же они не затрагивали фундаментальных основ деятельности адвокатуры, что, с моей точки зрения, дало возможность этому институту взрослеть и развиваться. Вы же согласны, что государство не очень активно вмешивалось в работу адвокатской корпорации, давая ей возможность самой нарабатывать свои принципы?
– Нужно ли сейчас предоставить адвокатуре дополнительные гарантии, чтобы уравнять ее шансы в законном противостоянии со своими процессуальными оппонентами в лице правоохранительных органов? Один шаг в этом направлении уже сделал Верховный Суд РФ, запретив судьям переписывать обвинительные заключения. Но многие эксперты считают, что перекос все же имеется.
– Добросовестные судьи всегда осуждали такую практику. Когда развитие техники приводит к слепому копированию не только обвинительного заключения, но и имеющихся в нем ошибок, это девальвирует саму судебную систему. Мне представляется, что процесс уточнения возможностей адвокатского запроса отвечает стандартам адвокатской деятельности. Государство и гражданское общество должны на уровне «неподписанного» общественного договора признать, что недопустим ответ на мотивированный адвокатский запрос в виде короткой фразы «Факты не подтвердились». Это неуважение не только к другому участнику процесса, это в первую очередь неуважение к себе. Любой может оказаться в ситуации, когда ему самому вручат подобную отписку. И очень приятно, что Верховный Суд РФ занимает последовательную позицию, формирует уважение к другой стороне процесса. Во всех странах мира стороны не очень любят друг друга, но правовая культура предполагает взаимное уважение оппонентов. В России эта культура еще не так развита, однако и у нас есть профессионалы, добросовестно исполняющие свои обязанности, уважающие оппонентов и не бегущие сразу в СМИ, чтобы пропиарить свою позицию.
– Какие еще функции Комитета по конституционному законодательству вы считали приоритетными?
– Наш комитет готовил отчеты по развитию законодательства. Теперь эта работа осуществляется под эгидой Совета законодателей при участии обеих палат Федерального Собрания РФ. В этих отчетах отражалась обеспокоенность частными изменениями законодательства, предлагались выходы на пакетные изменения, например, уголовно-процессуального и уголовного законодательства.
Я сейчас не упоминаю о многих проблемах отраслевого права, например мировой юстиции, хотя известно, какова нагрузка, легшая на плечи этого института. Предложение увеличить число мировых судей исходило именно из Госдумы. Я не касаюсь такого огромного сегмента, как административное законодательство. Хотя нам постоянно приходилось заниматься ответственностью за совершение административных правонарушений, решать такую деликатную проблему, как перетекание составов из уголовного права в административное. Словом, у нас было много интересной и насыщенной работы.
– Есть ли область, в которой вы допускали ошибки? Может, сейчас вам стало ясно, что какие-то законы не нужно было принимать? Или, возможно, что-то не удалось сделать из того, что вы планировали?
– Несомненно, некоторые проблемы можно было решать иначе. Но я уверен, что наше сознание должно подчиняться ответу на вопрос: «Что ты собираешься делать дальше?» Если изучать действительность, функционирующие институты и результаты их деятельности, то понимаешь, что многое зависит не от законодательства, а от нашего правосознания.
Например, наша партийная система еще только развивается. И развивается порой не совсем так, как нам хотелось бы. Но как ни меняй Закон о партиях, это не изменит отношение к партиям в обществе.
Мы многое недоделали в области предупреждения правонарушений, недоформировали институт административной ответственности. Несмотря на то что доработанная версия нового Кодекса об административных правонарушениях РФ передана в Госдуму, этот документ не принят даже в первом чтении. С ним теперь придется работать нашим уважаемым коллегам, пришедшим в Госдуму в 2016 г.
Мы не урегулировали вопросы, связанные с контрольными и надзорными функциями общества, с развитием экономической свободы. По-прежнему много говорят об излишних проверках, мешающих развитию бизнеса, – задачу устранить их ставит перед законодателем Президент РФ. Но полностью отобрать контрольные функции у государства нельзя, это может привести к негативным экономическим последствиям.
Мне кажется, что многие законы можно было бы сделать более совершенными. Государство продолжает функционировать, возникают новые проблемы, сейчас, например, связанные с экономикой. Ими надо заниматься в первоочередном порядке.
– За эти годы был принят ряд решений Конституционного Суда РФ, в которых законодателю давалось поручение привести ту или иную норму в соответствие с Конституцией РФ. Часть этих поручений не были выполнены. Лишь в последнее время начали исправлять ситуацию. С чем это связано?
– Законом предусмотрено 6 месяцев на выполнение требований КС РФ. Должен заметить, что работа с решениями КС РФ существенно улучшилась: поправки в связи с этими решениями вносились своевременно. Не могу сейчас привести статистику, но я бы отметил, что здесь динамика скорее позитивная. Вместе с тем такие решения порой требуют увязки многих отраслей законодательства, учета последствий их принятия. Поэтому некоторая задержка вполне объяснима.
– Были ли случаи, когда решение КС РФ принципиально отвергалось большинством депутатского корпуса?
– У нас такой проблемы нет. Все относятся к решениям КС РФ как к актам высшей юридической силы, уважают их. Хотя в мировой практике существует вопрос, кто более прав – конституционные суды или парламенты. Однако этот баланс в тех странах, где есть конституционные суды, все-таки склоняется в сторону конституционного судопроизводства.
– Недавно вам вручили награду за создание в России института медиации. Почему при наличии хорошего закона этот очень важный институт развивается все же медленнее, чем хотелось бы?
– Меня в хорошем смысле этого слова заставили убедиться в том, что медиация – необходимый институт. И я рад, что он состоялся, что он конституирован. Создано нормативное регулирование. Но пока он слишком медленно набирает обороты. Практика досудебного урегулирования споров пока не получила достаточного распространения.
– И с чем это связано? Что-то не предусмотрели в законе или, как говорят, «что-то пошло не так»?
– Это прежде всего вопрос правовой культуры. И не только у нас в стране. Надо понимать, что медиация присутствует в не очень добрых отношениях. Когда стороны достигают максимального конфликта, трезвость им часто отказывает, они хотят максимально быстро получить обязывающее решение, причем в свою пользу. Да и государство готово использовать институт принуждения только при наличии судебного решения.
Нужно развивать институты медиации и третейского разбирательства, уменьшающие число случаев, когда необходимо вмешательство государства, и разгружающие судебную систему. Мы крайне заинтересованы в договорной системе взаимоотношений в обществе, предполагающей внутренний диалог, который способствовал бы его консолидации.
– 10 декабря отмечается Международный день защиты прав человека. Как обстоят дела в Российской Федерации и что нужно делать в этой области?
– Важно уже на начальных стадиях развития личности рассказывать об основах конституционного права, особенно гл. 2 «Права и свободы», и обращать особое внимание человека на то, что эти права представляют большую ценность. Что может быть важнее, чем соблюдение прав человека, защита его прав от преступных посягательств?
Я очень плохо отношусь к попыткам тиражировать якобы пренебрежительное отношение к человеку со стороны государственных органов или системы в целом. А у нас это наблюдается в фильмах, телепередачах. Нельзя формировать убеждение, что такое поведение является нормой. Надо показывать положительную практику, учиться на положительных примерах.
Проблемы с правами человека есть во всем мире. Кошмар Второй мировой войны забывается, воспоминания о массовой гибели людей стираются и не вызывают ужаса… Мировое сообщество не разработало систему спасения беженцев, право на жизнь во многом становится фикцией. В то же время растут фундаменталистские настроения, возрастает антагонизм между социальными группами. И потому сегодня мы вынуждены говорить, что надо уважать права человека, даже если он ведет себя не так, как все остальные.
– Все ли сделал наш законодатель для обеспечения прав граждан в Российской Федерации?
– Если есть проблемы, нужно выстраивать механизмы, которые позволяют создать препятствия для нарушения прав человека. Нормативный материал у нас создан Конституцией РФ, законами и правоприменительной практикой. Ну а если что-то не работает, то, чтобы привести к усилению роли прав человека, нужно перекраивать и сам материал, и принципы функционирования государственных органов, и, конечно, наше правосознание.
– Какие еще проблемы сегодня являются первоочередными для законодателя?
– Надо вернуться к обсуждению концепции ответственности – гражданско-правовой, уголовно-правовой и административно-правовой. Есть также и другие виды ответственности, например финансовая ответственность, но я говорю о самом важном.
Некоторые мои коллеги предлагают даже пересмотреть всю уголовную политику. Главное – не допускать при этом революций.
– И один личный вопрос. Двадцать лет назад вы стали адвокатом. Не хотите ли восстановить свой статус и можете ли вернуться в адвокатуру?
– Юридическим бизнесом я занимаюсь с 1989 г., но двадцать лет – это тоже большой срок. Судьба подарила мне встречи с очень интересными людьми в адвокатуре: Семен Львович Ария, Семен Александрович Хейфец, другие выдающиеся адвокаты.
Адвокату нужны глубокие профессиональные знания и хорошие моральные характеристики. Несомненно, профессиональную адвокатуру и судьи, и другие участники процесса уважают.
Восстановление статуса адвоката входит в число моих задач на ближайшее время. Для меня эта работа всегда представляла интерес. И при определенном развитии ситуации через некоторое время можно будет вернуться к работе над конкретными делами.
