20 марта Конституционный Суд рассмотрел дело о проверке конституционности п. 11, 20, 24 и 25 ч. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления и п. 1 и 2 ст. 13 Закона об отходах производства и потребления по жалобе администрации городского округа «Город Калининград».
Калининградская администрация в 2022 г. заключила соглашения с муниципальным казенным учреждением о поддержании чистоты на нескольких водоемах, используемых в рекреационных целях в городе. В феврале 2023 г. прокурор вынес представление об устранении нарушений в сфере охраны водных объектов, выраженных в неосуществлении обязанности по уборке от бытового мусора акваторий иных водоемов.
Администрация обжаловала это представление, указав, что водные объекты не находятся в муниципальной собственности, решения о предоставлении их в пользование в установленном порядке не принимались, договоры водопользования не заключались. Суд установил отсутствие обязанности администрации по уборке от бытового мусора водоемов на территории городского округа. Однако апелляционная инстанция отменила это решение, исходя из того, что очистка акваторий от бытового мусора не относится к государственным полномочиям, поэтому органы местного самоуправления обязаны убирать водные объекты в границах своих образований независимо от формы собственности. Вышестоящие инстанции поддержали данное решение.
Администрация Калининграда обратилась в Конституционный Суд. По ее мнению, п. 11, 20, 24 и 25 ч. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления и п. 1 и 2 ст. 13 Закона об отходах производства и потребления не соответствуют Конституции, поскольку позволяют возлагать на орган местного самоуправления обязанность по уборке от мусора акваторий водных объектов, не находящихся в собственности муниципального образования (прежде всего находящихся в федеральной собственности), и без предоставления необходимых для осуществления такой уборки материально-финансовых средств.
Представитель заявителя не смог участвовать в судебном заседании, поэтому его позиция была озвучена в Суде. Так, администрация указала, что согласно ст. 210 ГК несение бремени содержания имущества возлагается на собственника этого имущества. Возможность возложения этого бремени на лиц, не являющихся собственниками, предусмотрена только на основании закона или договора. В действующем регулировании прямая норма, возлагающая на орган местного самоуправления обязанность по уборке территории вне зависимости от ее принадлежности, отсутствует.
Возлагая на администрацию обязанность по регулярной очистке акваторий водных объектов, находящихся в федеральной собственности, от бытового мусора, источниками которого являются в том числе не только прилегающие территории общего пользования, но и земельные участки, находящиеся как в муниципальной, так и в государственной собственности, а также земельные участки, предоставленные в аренду физическим и юридическим лицам, суды фактически произвели перераспределение государственных полномочий. Кроме того, судами на орган местного самоуправления такая обязанность возложена бессрочно, без обоснования возможности того, что такое возложение обязанности может являться предметом решения суда.
Калининградская администрация сослалась на Постановление КС от 13 октября 2015 г. № 26-П, в котором отмечалось, что наделение органов местного самоуправления теми или иными государственными полномочиями является исключительной прерогативой законодательных органов государственной власти, что обусловлено необходимостью создания наиболее благоприятных условий для эффективной реализации соответствующих полномочий.
В заключение администрация указала, что осуществление полномочия на регулярную очистку акватории в отсутствие закона субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов является также нарушением принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета, а также конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, что противоречит Конституции.
Полномочный представитель Госдумы Юрий Петров заметил: анализ оспариваемых законоположений показывает, что они не относят к обязанностям органов местного самоуправления очистку акватории не находящегося в муниципальной собственности водного объекта от отходов и иного мусора. Он отметил, что если использование акватории такого водного объекта осуществляется органом МСУ в рекреационных целях на основании договора водопользования, то мероприятия по охране этого водного объекта и его части возлагаются на него в соответствии с договором и правилами использования водных объектов для рекреационных целей, утверждаемыми органами местного самоуправления по согласованию с органами власти субъектов РФ. При этом согласно правовым позициям Конституционного Суда орган местного самоуправления не может быть освобожден от ответственности за нахождение отходов и иного мусора в акваториях водных объектов, не находящихся в муниципальной собственности, не используемых органом местного самоуправления в рекреационных целях, в том случае если появление отходов и иного мусора связано с ненадлежащим исполнением органами местного самоуправления своих обязанностей. Однако необходима передача органам местного самоуправления материальных и финансовых средств.
Юрий Петров посчитал, что оспариваемые законоположения не противоречат Конституции, но соответствующая обязанность органов местного самоуправления может быть установлена исключительно путем принятия законодательного акта на основании результатов комплексного изучения подобных ситуаций.
Полномочный представитель Совета Федерации Андрей Клишас отметил, что в законодательстве отсутствует правовое регулирование вопроса очистки акваторий водных объектов от бытового мусора. Оспариваемые заявителем положения законов не предопределяют содержание и пределы полномочий органов местного самоуправления, муниципальных образований в части уборки акватории водных объектов и, следовательно, не нарушают положения Конституции.
При этом Андрей Клишас признал наличие пробела в законодательстве. По его мнению, абсолютно неправильно возлагать на органы местного самоуправления исполнение тех полномочий, которые прямо не прописаны в законе. Он представил ситуацию, в соответствии с которой прокурор обязал убирать территорию, которая находится в федеральной собственности, и на будущий год, устанавливая бюджет, орган местного самоуправления добавил данный пункт. Но, как заметил сенатор, в итоге прокурор укажет на нецелевое расходование средств.
Андрей Клишас считает, что в финансовом плане органы местного самоуправления – самый слабый уровень публичной власти, а потому возлагать на них какие-то дополнительные полномочия, которые прямо не возложены федеральным законодателям, неправильно.
Полномочный представитель Президента РФ Дмитрий Мезенцев посчитал, что при применении оспариваемых положений необходимо в равной мере учитывать как источник происхождения отходов, так и юридическую принадлежность водного объекта, на поверхности которого образуются накопления.
Он обратил внимание: ст. 132 Конституция четко закрепляет, что органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями только при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств. Дмитрий Мезенцев сослался на Постановление КС от 30 мая 2023 г. № 27-П, согласно которому органы местного самоуправления не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, собственники которых не установлены, если такие места обнаружены на расположенных границах соответствующих муниципальных образований земельных участков, находящихся в госсобственности, и при этом не установлено, что возникновение конкретного места размещения отходов вызвано умышленным неправомерным действием органа местного самоуправления.
Относительно оспариваемых норм Дмитрий Мезенцев отметил, что они не противоречат Конституции.
Врио полномочного представителя Правительства РФ Павел Степанов посчитал, что положения Закона об общих принципах организации местного самоуправления соответствуют Конституции, а вот нормы Закона об отходах производства и потребления требуют уточнения.
Полномочный представитель генерального прокурора Артур Завалунов полагает, что организация, сбор, вывоз, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов не могут безусловно возлагаться на органы местного самоуправления без учета характера предоставленных им полномочий. Он указал, что формальное включение водных акваторий в территорию муниципального образования городского округа создает коллизию в соотношении правомочий публичных собственников в реализации деятельности по уборке акватории.
Генпрокуратура усмотрела неопределенность в правовом регулировании при возложении судами на местные администрации полномочия на ликвидацию несанкционированных свалок в границах, не относящихся к подведомственной им территории. Артур Завалунов посчитал, что необходимо выявление конституционно-правового смысла оспариваемых положений, в том числе с учетом уже сформированных правовых позиций и во взаимосвязи с правовым режимом соответствующих объектов.
Представитель Минюста России Алина Таманцева отметила, что федеральное регулирование не исключает обязанности органов местного самоуправления по очистке отходов. Вместе с тем собственных доходных источников на уровне муниципальных образований для проведения данных мероприятий недостаточно, особенно в части, касающейся водных объектов, находящихся в государственной собственности. В связи с этим органы местного управления не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов. Алина Таманцева признала нарушение прав администрации, но отметила, что оспариваемые нормы не противоречат Конституции.
Представители Министерства природных ресурсов РФ посчитали, что действующим законодательством предусмотрена возможность финансирования за счет поступающих в местный бюджет экологических платежей мероприятий по организации ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду.
