×

Заметки на полях процессуальной части проекта КоАП РФ

Ряд положений проекта Кодекса РФ об административной ответственности, внесенного в Госдуму, являются весьма дискуссионными
Золотухин Борис
Золотухин Борис
Адвокат, член Совета АП Белгородской области
Безусловно соглашаясь с отмеченной в пояснительной записке к законопроекту необходимостью принятия современного кодифицированного закона, регулирующего основания и порядок привлечения к административной ответственности, отмечу, что в процессуальной части проекта авторы, несколько усовершенствовав положения действующего КоАП РФ, не в полной мере учли развитие процессуального права, получившее отражение в решениях Конституционного Суда РФ и Европейского Суда.

С учетом того, что нормы международного права, положения Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод, практика Европейского Суда не разграничивают административную и уголовную ответственность, полагаю, что в процессуальной части законопроекта уместно использовать уже отработанные достаточной практикой положения уголовно-процессуального закона страны.

Более того, считаю, что поскольку законодатель уже отнес повторность совершения административного правонарушения к уголовно наказуемому деянию, криминализировав управление транспортным средством лицом, находящимся в состоянии алкогольного опьянения, подвергнутым административному наказанию за управление транспортным средством в состоянии алкогольного опьянения или за отказ от прохождения медицинского освидетельствования на состояние алкогольного опьянения (ст. 264.1 УК РФ), и планирует (за счет либерализации уголовного закона) криминализировать повторность совершения ряда других административных правонарушений, использование норм уголовного процесса в административном будет отвечать логике законотворчества.

Сразу же возникает вопрос о том, что изложенная в ст. 530 КАО РФ задача административного судопроизводства, преследующая цель «осуществление своевременного, всестороннего, полного и объективного разрешения дел о привлечении к административной ответственности в строгом соответствии с законом, обеспечение условий для исполнения принимаемых по указанным делам постановлений и решений, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, и принятие установленных законом мер для их устранения», противоречит общепризнанным целям и задачам судопроизводства.

В такой редакции первостепенной задачей судопроизводства становится не защита права лиц, привлекаемых к административной ответственности и потерпевших от их действий, а реализация задачи скорейшего разрешения дел.

Сама же цель «осуществление своевременного, всестороннего, полного и объективного разрешения дел» не просто напоминает, а прямо (в части полноты и всесторонности) повторяет редакцию ст. 20 УПК РФ и возвращает в процессуальное право институт установления объективной истины, никак не согласующийся с конституционным принципом состязательности.

В связи с этим полагаю, что «заимствование» из уголовно-процессуального права его целей и задач, изложенных в ст. 6 УПК РФ, и обозначение в качестве задачи КАО РФ защиты прав как лиц, привлекаемых к административной ответственности, так и потерпевших от их действий будет более отвечать положениям Конституции РФ.

При этом авторы законопроекта повторяют те же цели в тексте ст. 537 КАО РФ, но уже не как задачу, а фактически как один из принципов Кодекса.

Далее, говоря о таком предлагаемом законопроектом принципе, как гласность, считаю, что ч. 1 ст. 533 КАО РФ необходимо дополнить положением о том, что рассмотрение всех дел в отношении несовершеннолетних проходит в условиях конфиденциальности (на стадии досудебного рассмотрения) и в закрытом судебном заседании.

Данное предложение основано на положениях п. 2.2, п. 8.1 Минимальных стандартных правил Организации Объединенных Наций, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинских правил, 1985 г.)

А так как положения этого документа, гарантирующие право несовершеннолетнего на конфиденциальность «на всех этапах, чтобы избежать причинения ей или ему вреда из-за ненужной гласности или из-за ущерба репутации», не разделяют несовершеннолетних (как это делает п. 2 ч. 2 ст. 241 УПК РФ) на возрастные категории до 16 или до 18 лет, полагаю правильным обеспечение конфиденциальности всех несовершеннолетних (что, кстати, необходимо делать и в УПК РФ, и что неоднократно применял в практике).

Ну и с учетом развития электронных технологий, полагаю, что предусмотренное ч. 4 ст. 533 КАО РФ разрешение председательствующего в судебном заседании на радио и телетрансляцию должно быть распространено и на интернет-трансляцию.

Представляется некорректным определение указанных в ст. 536 КАО процессуальных нарушений как «грубых».

Считаю более правильным применение термина «существенных» (как это делает уголовно-процессуальный закон).

Полностью приветствуя реализуемое (в случае принятия законопроекта) и давно ожидаемое освобождение суда от задачи доказывания вины лица, совершившего административное правонарушение, путем введения обязанности должностных лиц доказывать вину такого лица в суде (ч. 4, 6 ст. 554 КАО РФ), считаю, что формулировка как ч. 4, 6 ст. 554 КАО РФ, так и ч. 1 ст. 533 КАО РФ «должностное лицо, уполномоченное на составление протокола об административном правонарушении», сделает эту норму частично нерабочей.

С учетом того, что территориальная подсудность позволяет рассматривать дела не по месту совершения административного правонарушения и составление протокола (т.е. лицо, составившее протокол в одном субъекте, обязано приехать в суд другого субъекта, не говоря уже о других объективных причинах – болезнь, увольнение и т.д.) указанная формулировка должна быть дополнена указанием на «должностное лицо, уполномоченное на участие в рассмотрении дела в порядке административного судопроизводства» или иную формулировку, позволяющую участвовать в судебном заседании должностным лицам, не составлявшим протокол.

Некорректным представляется указание в п. 8 ч. 1 ст. 542 КАО РФ на амнистию как на условие освобождения от административной ответственности без введения в Общую часть самостоятельной статьи «Амнистия».

Говоря о правах, предоставляемых лицу, привлекаемому к административной ответственности в ч. 1 ст. 557 КАО РФ, с учетом отсутствия детальной регламентации сбора доказательств (да и ненужности ее такой строгой, как в УПК РФ), полагаю, что в этой норме права должно быть указано на право защищаться любым, не запрещенным Кодексом и иными законами способом.

Полагаю, с учетом положения ст. 6 Конвенции о защите прав и основных свобод в части права на допрос лиц, показывающих против него, позиции Верховного Суда РФ и последней законодательной инициативы о порядке допроса лиц, неявившихся в судебное заседание, полагаю необходимым дополнить права лица, привлекаемого к административной ответственности, на участие в опросе потерпевшего и свидетелей с постановкой вопросов (при заявлении об этом ходатайства).

Просто к недостатку юридической техники написания законопроекта отношу отсутствие в ст. 558 КАО РФ указания на органы опеки и попечительства как на законных представителей.

Таким же недостатком считаю отсутствие в тексте Кодекса указания на возможность Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка быть защитником или представителем несовершеннолетних, при том, что ст. 561 КАО РФ дает бизнес-омбудсмену быть защитником.

Непонятно, почему такой нормой права предпринимателям представляется больше права на защиту, чем менее социально защищенной категории.

Считаю, что защитником в КАО РФ может выступать и Уполномоченный по правам человека в РФ.

Поскольку пошла речь о защитниках, с учетом того, что, как указано выше, Конвенция о защите прав и основных свобод не различает административные правонарушения и уголовные преступления, сопоставимости административных наказаний с уголовными (на что обращал внимание Конституционный Суд) и тенденций к криминализации повторных административных правонарушений, полагаю, что ст. 560 КАО РФ должна допускать в качестве защитников только адвокатов.

Понимая, что так называемая «адвокатская монополия» вызывает большие споры в среде законодателей, считаю, что в любом случае только адвокаты должны участвовать по делам, по которым повторное совершение правонарушения образует уголовную ответственность, по делам несовершеннолетних и лиц, по своему физическому или психическому состоянию лишенных возможности самостоятельно реализовать свои права.

Причем в данном случае оплата труда адвоката лицам, лишенным возможности заключить соглашение с адвокатом в силу материального положения, должна быть возложена на бюджет.

Примечательно, что при этом расходы бюджета не увеличатся (а если увеличатся, то незначительно), поскольку в связи с предстоящей либерализацией уголовного закона, сократятся расходы на оплату адвокатов в уголовном процессе.

Обращает на себя внимание неконкретность положения ч. 4 ст. 560 о допуске адвоката в дело «с момента совершения уполномоченным должностным лицом процессуальных действий, свидетельствующих в силу прямого указания настоящего Кодекса о возбуждения такого дела».

Так, предлагаемое ст. 583 КАО РФ доставление лица является мерой процессуального принуждения, но не влечет за собой обязательное возбуждение дела об административном принуждении.

Сложившаяся практика применения КоАП РФ, правовые позиции Конституционного Суда позволяют утверждать, что право лица, привлекаемого к административной ответственности, на квалифицированную юридическую помощь возникает уже в момент применения к нему мер процессуального принуждения.

Указав на то, что доставление как мера процессуального принуждения может не повлечь за собой составление протокола об административном правонарушении, считаю, что норма ч. 3 ст. 583 КАО РФ, допускающая оформление доставления как отдельным протоколом, так и отметкой в протоколе об административном правонарушении (ч. 3 ст. 583 КАО РФ), должна быть изменена с указанием на обязательность составления протокола о доставлении.

В связи с тем, что уже в приведенном выше примере у доставленного возникает право на реабилитацию, непонятно, почему этот институт права вообще не нашел никакого отражения в КАО РФ.

Считаю, что не нашли отражения в законопроекте и положения ст. 51 Конституции РФ. Так, ни в ст. 573 КАО РФ, ни в иных статьях не указано на обязанность разъяснения прав лицу, привлекаемому к административной ответственности, не свидетельствовать против себя и своих близких (при том, что п. 1 ч. 3 ст. 562 КАО РФ обязывает разъяснять это право свидетелю).

Полагаю, что положения ст. 573 КАО РФ должны быть дополнены уже апробированным в уголовном процессе положением о том, что объяснение лица, данное им в отсутствие защитника и неподтвержденное им при разбирательстве дела по существу должностным лицом или судом, не имеет доказательственного значения.

К недостаткам законопроекта отношу и отсутствие в ч. 3 ст. 562 КАО РФ права свидетеля на помощь адвоката и отсутствие в ст. 599 КАО РФ возможности привода потерпевшего.

Считаю, что количество уголовных дел, рассматриваемых судами в особом порядке (по статистическим данным – стабильно более 60%), дает возможность предусмотреть аналогичную норму в ст. 613 КАО РФ, дополнив ее отдельной частью о том, что по ходатайству лица, привлекаемого к административной ответственности, судебное разбирательство может быть проведено без исследования доказательств, при этом должны быть предусмотрены льготы в назначении наказания.

Также считаю, что ч. 1 ст. 569 КАО РФ должна быть дополнена указанием на то, что суммы, выплаченные потерпевшему на покрытие расходов, связанных с выплатой вознаграждения представителю, взыскиваются с лица, признанного виновным в совершении административного правонарушения, а ч. 5 ст. 616 УАО РФ – указанием на взыскание этих сумм.

Рассказать: