В Госдуму внесен законопроект № 1179398-7, которым предлагается предоставить право адвокатам избираться депутатами в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации и депутатами представительных органов муниципальных образований с условием осуществления своих полномочий на непостоянной основе, т.е. без отрыва от адвокатской деятельности.
В пояснительной записке отмечается, что ранее такое право у адвокатов было, но после вступления в силу закона от 2 декабря 2019 г., которым были внесены поправки в Закон об адвокатуре, адвокат указанную возможность утратил. Вместе с тем ранее возможность адвоката заниматься адвокатской деятельностью и одновременно быть депутатом представительного органа муниципального образования с условием осуществления полномочий на непостоянной основе подтвердил Конституционный Суд в Постановлении от 18 июля 2019 г. № 29-П.
По мнению Конституционного Суда, лишение гражданина, осуществляющего депутатские полномочия на непостоянной основе, статуса адвоката только в силу факта замещения муниципальной должности и безотносительно к характеру публично-правовой функции не имеет разумного конституционно-правового обоснования. КС указал: несмотря на то, что органы местного самоуправления являются элементом системы публичной власти, их основное предназначение – решение вопросов местного значения (Постановление КС от 2 апреля 2002 г. № 7-П). Кроме того, Конституция не содержит предписаний, прямо запрещающих адвокату без утраты статуса осуществлять полномочия депутата на непостоянной основе. Из ее положений также не следует прямой запрет федеральному законодателю исключить возможность совмещения адвокатской деятельности с осуществлением полномочий депутата на непостоянной основе.
Как отметили авторы законопроекта, судья КС Николай Бондарь выступил с мнением, в котором указал на то, что в принципиальном, конституционно-правовом плане исполнение адвокатом депутатских полномочий на непостоянной (непрофессиональной) основе не может рассматриваться как нарушение его профессиональной независимости: депутатские полномочия он осуществляет исключительно на общественных началах, и, таким образом, здесь полностью отсутствуют пересекающиеся «профессионально-должностные» линии. Кроме того, совмещение статусов не нарушает принцип равноправия адвокатов, имея в виду сам характер депутатских полномочий на муниципальном уровне; в их числе нет таких, которыми муниципальный депутат мог бы «прирастить» свой адвокатский статус, воспользоваться ими в своей профессионально-адвокатской деятельности. Все депутатские полномочия адвокат осуществляет как полномочный представитель населения и член представительного органа местного самоуправления. Причем на муниципальном уровне депутатский мандат имеет в своей основе императивный характер, он ориентирует депутата прежде всего на исполнение обязанностей во взаимоотношениях с избирателями. Статус же адвоката и возможности его реализации в принципиальном плане равны возможностям всех других членов адвокатского профессионального сообщества.
В пояснительной записке указывается, что вышеуказанное абсолютно применимо и к случаям, когда адвокат является одновременно депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с условием осуществления депутатской деятельности без отрыва от основной деятельности.
Стоит отметить, что пояснительная записка к внесенному законопроекту частично повторяет пояснительную записку проекта закона № 978064-7, который, как ранее писала «АГ», был внесен на рассмотрение в Думу летом 2020 г. Данными поправками предлагается закрепить, что избрание (назначение) адвоката на должность в орган государственной власти или орган местного самоуправления на период работы на непостоянной основе не влечет автоматического приостановления статуса адвоката.
Комментируя законодательную инициативу, член Совета ФПА Олег Баулин указал, что законопроект по сути своей является вполне логичным исправлением ошибки Закона от 2 декабря 2019 г., которым были внесены поправки в Закон об адвокатуре. «Безусловно, деятельность адвокатов – профессиональных юристов, имеющих высокий уровень подготовки и серьезный практический опыт, – в качестве депутатов будет полезной и эффективной, позитивно скажется на качестве принимаемых нормативных актов», – отметил он.
Олег Баулин предположил, что конфликт интересов, использование авторитета депутатского статуса в профессиональной работе теоретически возможны, однако слышать о таких случаях ему не приходилось. «Кроме того, преодолеваться они могут и должны в рамках законодательства о местном самоуправлении, путем применения правил адвокатской этики, но уж никак не абсолютным запретом», – посчитал член Совета ФПА.
Он напомнил, что запрет на профессиональную деятельность предусматривался только в отношении адвокатов. Для иных участников так называемого юридического рынка, о необходимости реформирования или хоть какого-либо регулирования которого много и давно говорят, запреты и ограничения на избрание в состав представительных органов не устанавливались.
Адвокат АП г. Москвы Олег Сухов, по жалобе которого КС принял Постановление № 29-П, также считает, что инициативу можно только приветствовать. «Главное, чтобы она не осталась на бумаге. С юридической точки зрения нет никаких разумных причин препятствовать адвокату быть еще и депутатом на непостоянной (т.е. на бесплатной, без вознаграждения за депутатскую деятельность) основе. В п. 2 ст. 3 Закона об адвокатуре предусмотрены основные принципы, на которых действует адвокатура: принципы законности, независимости, самоуправления, корпоративности, равноправия адвокатов. Ни один из перечисленных принципов не нарушается совмещением адвокатских и депутатских обязанностей», – подчеркнул он.
«Здесь очень простой вопрос: нужны ли в политике юридически грамотные люди? Вроде бы ответ на данный вопрос очевиден. Адвокаты, как известно, с правом знакомы не понаслышке. Не только в теории, но и (что особенно ценно) на практике. Но тогда надо создавать им условия для работы в органах власти. Для начала хотя бы муниципальной. Когда адвокат не получает деньги за исполнение депутатских обязанностей, ему просто необходимо иметь иной источник дохода. Обычно таковым являются гонорары за юридическую помощь. А если адвоката лишить этих гонораров, то зачем же ему тогда идти в политику? И кто придет вместо него? Если действительно разрешат совмещение адвокатской и депутатской деятельности, есть надежда, что во власти будет больше компетентных людей. Если не сразу, то со временем. Главное, чтобы наши законодатели не передумали на полпути и не завернули и в самом деле хорошую инициативу», – указал Олег Сухов.
Председатель Пермского филиала Московской коллегии адвокатов «Ульпиан» Илья Дёмин положительно отнесся к тому, что авторы законопроекта осознают, что существующий запрет на совмещение статусов адвоката и депутата является правовой несправедливостью: именно такая формулировка используется в пояснительной записке. Действительно, отметил он, совмещение статусов адвоката и депутата на непрофессиональной, непостоянной основе не предполагает какого-либо конфликта интересов, который бы обязывал законодателя его устранить.
Его коллега Федор Леппа указал, что законопроект предусматривает не только изменение ст. 16 Закона об адвокатуре, но и ч. 1 его ст. 2. «В последней непосредственно и закрепляются запреты на совмещение статуса адвоката и нескольких иных видов деятельности. Это однозначно позволит исключить правовую неопределенность, которая возможна за счет различных вариантов системного толкования ст. 2 и ст. 16 закона. К слову, эта неопределенность все-таки позволила мне в 2020 г. успешно сдать экзамен на статус адвоката при условии, что я являлся и являюсь муниципальным депутатом. Региональное управление Минюста пыталось привлечь к дисциплинарной ответственности за такое “совмещение”, полагая, что оно невозможно. Совет АП Пермского края прекратил дисциплинарное производство, не увидев в моей ситуации нарушений, за что я, безусловно, благодарен», – отметил он.
