Весь 2019 г. профессиональное сообщество активно обсуждало проект революционных поправок в Закон об адвокатуре. К концу года они были приняты (Федеральный закон от 2 декабря 2019 г. № 400-ФЗ). Закон легализовал, наконец, «гонорар успеха», а также привнес ряд других новелл.
Изменилась и ст. 16 Закона об адвокатуре о приостановлении статуса адвоката. На наш взгляд, адвокаты позитивно оценили, что теперь статус можно приостановить путем подачи личного заявления в Совет палаты.
В то же время одна поправка в названную статью осталась без должного внимания – была изменена норма подп. 1 п. 1 ст. 16.
Прежняя редакция Закона среди оснований приостановления статуса указывала избрание адвоката в орган государственной власти или орган местного самоуправления на период работы на постоянной основе.
В новой редакции это основание сформулировано таким образом: «избрание (назначение) адвоката на должность в орган государственной власти или орган местного самоуправления».
29 апреля 2020 г. Комиссия Федеральной палаты адвокатов РФ по этике и стандартам пояснила, что означает новелла, – теперь нельзя одновременно быть и депутатом, и адвокатом. В Разъяснениях указано, что действующая редакция ст. 16 предполагает приостановление статуса не только при избрании адвоката в орган публичной власти на период работы на постоянной основе, как было ранее, но и в случае самого факта его избрания или назначения на должность.
Таким образом, сейчас не имеет значения, занимает адвокат должность на постоянной или непостоянной основе, – совмещение статусов адвоката и депутата недопустимо.
КЭС также разъяснила, что обязанность приостановить статус возникает у адвоката, если он избран или назначен в орган публичной власти после 1 марта 2020 г., когда вступили в силу изменения в Закон об адвокатуре.
Один из авторов заметки, Дёмин Илья, уже находясь в статусе адвоката, в 2018 г. был избран в представительный орган муниципального образования. Таким образом, согласно новой редакции Закона об адвокатуре он не сможет быть избранным депутатом в следующем созыве и одновременно продолжать оказывать помощь доверителям. Полагаем, это несправедливо.
По этому поводу в Постановлении от 18 июля 2019 г. № 29-П уже высказывался Конституционный Суд РФ, который признал, что действовавшие на тот момент нормы Закона об адвокатуре не предполагали запрета совмещать адвокатскую деятельность с осуществлением полномочий депутата представительного органа муниципального образования на непостоянной основе.
«…не имеет разумного конституционно-правового обоснования лишение гражданина, избранного депутатом представительного органа муниципального образования и осуществляющего депутатские полномочия на непостоянной основе, статуса адвоката только в силу самого факта замещения муниципальной должности и безотносительно к характеру исполняемой по данной должности публично-правовой функции», – указывалось в постановлении.
Помнится, прочитав текст постановления, мы обрадовались, поскольку до него практика адвокатских палат субъектов была разной. В одних субъектах совмещение статусов считалось нарушением, в других – допустимым. Тогда казалось, что КС поставил точку в этом вопросе.
Однако Конституционный Суд анализировал прежнюю редакцию Закона об адвокатуре, поэтому нельзя однозначно утверждать, что новая редакция противоречит Конституции РФ.
КС тогда пришел к выводу, что решение о возможности совмещения двух статусов относится к дискреции федерального законодателя. При этом важно, что Суд подчеркнул: такая дискреция ограничена принципами равенства, справедливости и соразмерности ограничения прав и свобод, а также требованиями определенности правового регулирования.
Были ли соблюдены данные принципы законодателем при введении ограничения на совмещение статусов адвоката и депутата? Полагаем, нет.
В пояснительной записке к законопроекту обнаружить конституционно-правового обоснования введенных ограничений не удалось, поскольку обсуждаемая поправка была внесена в проект закона Правительством РФ только ко второму чтению. Исходя из стенограмм заседаний Госдумы, рассматриваемая поправка содержательно ни разу не обсуждалась депутатами, поэтому можно только догадываться, какие риски в совмещении статусов усмотрели законодатели.
Попробуем поразмышлять:
Во-первых, нарушает ли совмещение конкретным адвокатом статусов адвоката и депутата принцип независимости адвокатуры?
Именно этот довод использовала АП г. Москвы в 2017 г., привлекая к дисциплинарной ответственности адвоката Олега Сухова, обращение которого в Конституционный Суд послужило причиной вынесения Постановления № 29-П.
На наш взгляд, вхождение конкретного адвоката в состав представительного органа местного самоуправления не умаляет независимость адвокатуры как института гражданского общества и не означает ее интеграции в систему органов публичной власти. Между адвокатурой и органом местного самоуправления не создается в таком случае субординационных отношений; профессиональное сообщество по-прежнему остается независимым.
Во-вторых, нарушается ли принцип независимости самого адвоката, избранного депутатом?
При осуществлении депутатских полномочий на непостоянной основе такие полномочия реализуются на общественных началах. Адвокат не вступает в материальную зависимость от муниципального образования или от должностных лиц. Кроме того, при возникновении конфликта интересов существует эффективный механизм привлечения адвокатов к дисциплинарной ответственности. Данный институт защищает права доверителей в каждой конкретной ситуации и, на наш взгляд, не требует введения ограничений на совмещение статусов на законодательном уровне.
В-третьих, нарушает ли совмещение статусов равноправие адвокатов?
Сложно представить ситуацию, в которой статус депутата органа местного самоуправления можно было бы использовать при осуществлении адвокатской деятельности. Как верно указал КС, в компетенции органов местного самоуправления находятся вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, то есть преобладают коммунально-хозяйственные аспекты.
Если депутат осуществляет полномочия на непостоянной основе, злоупотребление депутатским статусом возможно не только при адвокатской деятельности, но и при любой другой. Злоупотребление полномочиями является нарушением само по себе и влечет установленную законом ответственность. То есть существуют общие охранительные нормы, препятствующие злоупотреблению статусом депутата.
Исходя из этого, можно сделать вывод, что введенное ограничение на совмещение статусов адвоката и депутата не имеет под собой должного обоснования. Установление такого запрета по существу либо лишает адвоката пассивного избирательного права, либо заставляет отказаться от своей профессии. Все это относится к конституционным правам гражданина РФ, которые могут быть ограничены только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Какие из данных ценностей нарушаются при совмещении статусов, не ясно.
Действующая редакция описываемой нормы Закона об адвокатуре не только ограничивает права адвокатов, но и создает правовую неопределенность для депутатов-юристов, которые хотят оказывать квалифицированную юридическую помощь в качестве адвокатов. Могут ли действующие депутаты муниципальных представительных органов на непостоянной основе получить адвокатский статус? Этот вопрос актуален и для соавтора данной статьи Федора Леппы, который также является муниципальным депутатом на непостоянной основе и на момент выхода Разъяснений КЭС уже сдал первую часть экзамена на присвоение адвокатского статуса. Ответа на него в Разъяснениях нет.
Полагаем, что от введенного ограничения проигрывают в первую очередь граждане, которые лишаются возможности выбрать в орган местного самоуправления таких квалифицированных и образованных представителей, как адвокаты.
Как указал Судья КС Николай Бондарь в его Мнении к Постановлению № 29-П: «Усиление взаимодействия этих институтов [адвокатуры и муниципальной власти. – прим. наше. – И.Д. и Ф.Л.] могло бы способствовать решению весьма острой по состоянию на сегодняшний день проблемы повышения юридической квалификации лиц, занимающих муниципальные должности, что, в свою очередь, способствовало бы повышению авторитета представительных органов местного самоуправления, расширению их возможностей – как наиболее приближенных к населению органов – более эффективно решать вопросы местного значения…»
Конституционный Суд прямо не ответил на вопрос об обоснованности такого запрета в контексте нарушения личных прав адвоката, занимающего должность депутата на непостоянной основе. В связи с этим мы намерены добиваться отмены ограничений на совмещение статусов, причем не исключаем возможности обращений в КС и ЕСПЧ.
