В Госдуму внесен законопроект № 978064-7, которым предлагается закрепить, что избрание (назначение) адвоката на должность в орган государственной власти или орган местного самоуправления на период работы на непостоянной основе не влечет автоматическое приостановление статуса адвоката.
Действующий с 1 марта п. 1 ч. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре предусматривает, что статус адвоката приостанавливается в случае избрания (назначения) адвоката на должность в орган государственной власти или орган местного самоуправления как на постоянной, так и непостоянной основе. До вступления поправок в силу среди оснований приостановления статуса было избрание адвоката в орган государственной власти или орган местного самоуправления на период работы только на постоянной основе.
Действующее правило, по мнению авторов законопроекта, фактически дискриминирует право адвокатов, избранных в орган власти на непостоянной основе, не разрешая им продолжать свою деятельность в одном из адвокатских образований и лишая их тем самым возможности иметь средства к существованию.
В пояснительной записке указывается, что осуществление депутатом своих полномочий на непостоянной основе предполагает возможность осуществления им иной оплачиваемой деятельности при условии соблюдения ограничений, установленных антикоррупционным и иным законодательством. Вместе с тем Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации не содержит запрета на совмещение депутатского статуса, при условии осуществления депутатских полномочий на непостоянной основе, с адвокатской деятельностью.
При этом данный закон говорит о том, что лишь депутат, осуществляющий полномочия на постоянной основе, не может участвовать в качестве защитника или представителя по гражданскому, административному или уголовному делу либо делу об административном правонарушении. Также только для депутатов представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, установлены запреты заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организацией.
Авторы проекта закона сослались на Постановление КС № 29-П от 18 июля 2019 г., о котором ранее писала «АГ». Так, 27 марта 2017 г. адвокат АП г. Москвы Олег Сухов был привлечен к дисциплинарной ответственности, поскольку являлся депутатом муниципального Совета депутатов муниципального округа Нагорный в г. Москве. Ему был установлен шестимесячный срок, чтобы либо отказаться от депутатских полномочий, либо приостановить адвокатский статус. В решении Совета палаты подчеркивалось, что абз. 1 п. 1 ст. 2 Закона об адвокатуре не содержит оговорки о запрете адвокату занимать муниципальные должности только на постоянной основе.
Тогда КС отметил: лишение гражданина, осуществляющего депутатские полномочия на непостоянной основе, статуса адвоката только в силу факта замещения муниципальной должности и безотносительно к характеру публично-правовой функции не имеет разумного конституционно-правового обоснования. Суд указал, что, несмотря на то что органы местного самоуправления являются элементом системы публичной власти, их основное предназначение – решение вопросов местного значения. Кроме того, Конституция не содержит предписаний, прямо запрещающих адвокату без утраты статуса осуществлять полномочия депутата на непостоянной основе. Из ее положений также не следует прямой запрет федеральному законодателю исключить возможность совмещения адвокатской деятельности с осуществлением полномочий депутата на непостоянной основе.
Авторы законопроекта отметили, что судья КС Николай Бондарь в мнении указал: «Что же касается статуса каждого конкретного адвоката, осуществляющего полномочия муниципального депутата на непостоянной основе, то здесь надо учитывать несколько моментов. Во-первых, в принципиальном, конституционно-правовом плане исполнение адвокатом депутатских полномочий на непостоянной (непрофессиональной) основе не может рассматриваться как нарушение его профессиональной независимости: депутатские полномочия он осуществляет исключительно на общественных началах, и, таким образом, здесь полностью отсутствуют пересекающиеся “профессионально-должностные” линии. Во-вторых, такое совмещение статусов не нарушает принцип равноправия адвокатов, имея в виду сам характер депутатских полномочий на муниципальном уровне; в их числе нет таких, которыми муниципальный депутат мог бы “прирастить” свой адвокатский статус, воспользоваться ими в своей профессионально-адвокатской деятельности. Все депутатские полномочия адвокат осуществляет как полномочный представитель населения и член представительного органа местного самоуправления. Причем на муниципальном уровне депутатский мандат имеет в своей основе императивный характер, он ориентирует депутата прежде всего на исполнение обязанностей во взаимоотношениях с избирателями. Статус же адвоката и возможности его реализации в принципиальном плане равны возможностям всех других членов адвокатского профессионального сообщества... При этом особо следует подчеркнуть, что сами по себе потенциальные возможности конфликтов интересов не могут (и не должны) выступать основанием для введения абсолютного запрета совмещения соответствующих статусов. В противном случае в основу такого регулирования была бы положена некая презумпция противоправности, недобросовестности соответствующего лица – как адвоката и (или) как депутата, представителя населения муниципального образования. В этом плане главная задача законодателя, вытекающая из Конституции Российской Федерации, – не устанавливать запреты, ограничения, а вырабатывать эффективные механизмы взаимодействия адвокатуры и местного самоуправления, преодолевать возможные конфликты интересов при совмещении статуса адвоката с исполнением полномочий муниципального депутата на неосвобожденной основе».
Авторы документа отметили, что предлагаемый законопроект позволяет решить указанные проблемы.
В комментарии «АГ» вице-президент ФПА Геннадий Шаров посчитал, что действующее регулирование не соответствует традициям более чем вековой истории взаимодействия российской адвокатуры и отечественного парламентаризма. «Как известно, адвокаты с самого начала функционирования в России на общегосударственном уровне парламента входили в состав Государственной Думы дореволюционных созывов. Более того, со стороны самих законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления имеется запрос на наличие среди депутатов профессиональных юристов (в первую очередь, адвокатов). Этот запрос устойчивый, широкий с точки зрения охвата регионов и муниципалитетов, а также хорошо аргументированный. Он обусловлен прежде всего необходимостью наличия у части парламентариев не только высшего юридического образования, но и практического опыта работы в области правоприменения и защиты прав граждан», – указал вице-президент ФПА. Геннадий Шаров выразил надежду, что предложенная депутатами поправка будет поддержана на всех уровнях.
Олег Сухов в комментарии «АГ» отметил: едва Конституционный Суд указал в постановлении по его жалобе, что запрета на совмещение адвокатской и депутатской деятельности на непостоянной (бесплатной) основе нет, законодатель тут же ввел новую редакцию ст. 16 Закона об адвокатуре, которая вполне недвусмысленно совмещение стала запрещать.
Адвокат отметил, что Конституционный Суд в постановлении сильно засомневался в разумности запрета адвокатам заниматься в свободное время еще лавочками и детскими площадками во дворах домов. «Вроде как те же сомнения внезапно посетили и законодательную власть. Пока она ничего не решила, но хотя бы задумалась. Уже хорошо», – подчеркнул Олег Сухов.
Адвокат, председатель Пермского филиала Московской коллегии адвокатов «Ульпиан» Илья Дёмин указал, что положительно оценивает предложенные поправки, и заметил, что очень близкую позицию к той, что выражена в пояснительной записке к законопроекту, высказывал ранее на сайте «АГ».
«Я считаю, что текущая редакция закона неконституционна, противоречит европейскому консенсусу по данному вопросу, а также историческому опыту в России. С самого появления адвокатуры 1864 г. адвокаты успешно совмещали статус с депутатским, а адвокат Александр Керенский, который также совмещал статусы, даже стал главой России», – заметил Илья Дёмин.
Адвокат Пермского филиала Московской коллегии адвокатов «Ульпиан» Федор Леппа указал, что действующий запрет на совмещение статусов, по сути, лишает адвокатов пассивного избирательного права либо заставляет их отказаться от пути, к которому они шли долгие годы обучения и практики. «Я являюсь муниципальным депутатом на непостоянной основе с 2018 года, а в мае сдал экзамен на статус адвоката. Идя на экзамен, я предполагал, что мне либо придется отстаивать свои права в суде, вплоть до высших инстанций, либо – рано или поздно – отказаться от одного из статусов. После сдачи экзамена мне позвонили из муниципалитета, где я являюсь депутатом, и сообщили, что Министерство юстиции просит меня сложить мандат. Я отказался. Кроме того, в настоящий момент в АП Пермского края решается вопрос о привлечении меня к дисциплинарной ответственности по факту совмещения статусов», – рассказал юрист.
По его мнению, возвращение возможности совмещать статусы не только восстановит права адвокатов, но и сохранит в составе представительных органов власти людей, обладающих высокой юридической квалификацией.
