×

Индивидуальные предписания как всеобщий правовой акт

Судья КС РФ Александр Кокотов раскритиковал отказ Суда принять к рассмотрению жалобу владельца снесенной самовольной постройки
По мнению Александра Кокотова, Конституционный Суд имел возможность истолковать оспоренные положения ГК РФ и КАС РФ, но не сделал этого. Эксперты «АГ» также не согласились с позицией КС РФ, поддержав особое мнение судьи и указав, что поднятые им вопросы требуют разрешения.

Суд отказал обществу в принятии административного искового заявления о признании частично не действующим постановления Правительства Москвы от 8 декабря 2015 г. № 829-ПП «О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы», поскольку вступившими в силу судебными актами по заявлениям других лиц подтверждена законность оспариваемого правового акта в полном объеме. Решение было поддержано судом апелляционной инстанции.

В связи с этим общество обратилось в Конституционный Суд РФ с жалобой, в которой оспорило конституционность п. 4 ст. 222 ГК РФ, а также п. 4 ч. 1 ст. 128, ч. 1 ст. 208 и ч. 1 ст. 210 КАС РФ. По мнению заявителя, эти положения во взаимосвязи допускают возможность отказа владельцу постройки, в отношении которой было принято решение о сносе, в рассмотрении в судебном порядке его требований о признании недействующим отдельного положения нормативного акта, касающегося только его постройки, в случае если законность нормативного акта в целом была ранее проверена судом.

Изучив материалы, Конституционный Суд принял решение об отказе в принятии жалобы к рассмотрению как не отвечающей требованиям для признания ее допустимой.

Мотивируя отказ, КС РФ сослался на то, что в Определении от 27 сентября 2016 г. № 1748-О уже было указано, что п. 4 ст. 222 ГК РФ, закрепляющий механизм принятия органами местного самоуправления решений о сносе самовольных построек, с учетом предусмотренных им условий для принятия соответствующего решения, а также гарантированной возможности обжалования принятого решения в суде не может рассматриваться как нарушающий конституционные права граждан.

Что касается оспариваемых положений КАС РФ, то Конституционный Суд пояснил, что в определениях от 26 мая 2016 г. № 1068-О и от 25 мая 2017 г. № 966-О он пришел к выводу, что указанные нормы направлены на пресечение рассмотрения судами тождественных административных исковых заявлений, в том числе об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда его законность ранее проверялась судом по заявлениям других лиц. Это, однако, не предполагает возможность произвольного отказа суда в принятии заявления, в частности в случае, если основания, указанные в данном заявлении, отличались от оснований ранее рассмотренного судом заявления о том же предмете.

КС РФ также указал, что право на судебную защиту может быть реализовано в других установленных законодателем процессуальных формах. Например, не  путем оспаривания нормативных правовых актов, а обжалованием основанных на них решений и действий (бездействия) органов власти и должностных лиц, поскольку суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа акту большей юридической силы, принимает решение в соответствии с последним.

Определение также содержит особое мнение судьи КС РФ Александра Кокотова, который выразил несогласие с решением Конституционного Суда.

Судья пояснил свою позицию тем, что заявитель оспаривал в нижестоящих инстанциях не нормативные, а индивидуальные предписания приложения № 2 указанного постановления Правительства Москвы, предусматривающие снос принадлежащей ему на праве собственности постройки как самовольной. По мнению Александра Кокотова, оспариваемые положения действительно носят индивидуальный характер: «По сути, это правоприменительные  выводы о конкретных  объектах  недвижимости, перечисленных в данном перечне, как о самовольно созданных (возведенных) и в связи с этим подлежащих сносу».

Но суды общей юрисдикции исходили из того, что признание ранее вступившим в силу судебным решением постановления Правительства Москвы законным (соответствующим актам с большей силой) в целом распространяется на все его положения – как нормативные, так и индивидуальные. При этом, указал судья КС РФ, они не сочли необходимым участие в соответствующем процессе тех субъектов, права и интересы которых затрагиваются индивидуальными предписаниями нормативного правового акта.

Александр Кокотов указал, что данный вывод в процессуальном смысле означает, что названный нормативный правовой акт проверен судом и признан законным во всех возможных аспектах и по всем возможным основаниям. Он также отметил, что содержащаяся в определении КС РФ по жалобе общества оговорка о недопустимости произвольного отказа в принятии административного искового заявления, призванная настроить суды на учет прав и интересов административных истцов, не имеет прямого отношения к ситуации, в которой оказался заявитель, и никак не помогает ни ему, ни всем, кто окажется на его месте.

Судья добавил, что действующее законодательство не содержит ясных ответов на вопросы о том, допускает ли действующее регулирование возможность признания в процедуре судебного нормоконтроля НПА, содержащего индивидуальные предписания, законным в целом, в том числе в части его индивидуального содержания, без привлечения к участию в судебном разбирательстве лиц, чьи права и интересы задевают индивидуальные предписания проверяемого акта, а также на основании каких норм КАС РФ суд должен проверять индивидуальные предписания нормативных актов и вправе ли они вообще делать это. Потому в этой части законодательство требует истолкования  для предотвращения произвольного правоприменения, ущемления конституционного права граждан на судебную защиту.

Кроме того, Александр Кокотов обратил внимание, что в Определении № 1748-О, на которое ссылается КС РФ, названы условия, при наличии которых п. 4 ст. 222 ГК РФ не может рассматриваться как нарушающий чьи-либо конституционные права в аспекте, указанном в запросе, и противоречащий Конституции РФ. «Одно из этих нормативных условий – право заинтересованных лиц прибегать к гарантированному способу судебной защиты путем оспаривания принятого органом власти решения о сносе объекта недвижимости как самовольной постройки», – напомнил судья, добавив, что, наблюдая ситуацию заявителя, можно сделать вывод, что такая гарантированность судебной защиты пока не обеспечена.

Руководитель коммерческого департамента BMS Law Firm Денис Фролов считает, что нельзя согласиться с позицией судов по данному делу о том, что можно признать законными те предписания, которые носят индивидуальный характер, без привлечения к участию в процессе тех субъектов, чьи права они затрагивают. Это, по мнению эксперта, противоречит основным началам гражданского законодательства.

«Чтобы избежать подобных ситуаций, необходимо законодательно прописать особые правила проверки законности индивидуальных предписаний, которые могут содержаться в нормативных актах. Возникает вопрос: могут ли подобные дела становиться предметом рассмотрения арбитражных судов?» – подчеркнул Денис Фролов.

Управляющий партнер АБ «Бартолиус», член Совета АП г. Москвы Юлий Тай также категорически не согласен с позицией Конституционного Суда, поскольку он не обращает внимания на то, что права и законные интересы заявителя нарушаются сносом принадлежащего ему объекта недвижимости. Также он заметил, что ссылка КС РФ на то, что законодательство исходит из необходимости выяснения в каждом конкретном случае обстоятельств, с возникновением которых связано право лица на предъявление административного иска, ничего не проясняет в правовой судьбе заявителя, особенно с учетом того, что отказы судов носят исключительно формальный процессуальный характер.

Эксперт поддержал особое мнение Александра Кокотова, пояснив, что в нем отражена фактологическая и правовая суть дела. По мнению Юлия Тая, судья КС РФ справедливо отметил, что действующее нормативное регулирование является пробельным и неоптимальным, поскольку в нем отсутствуют ответы на множество правовых вопросов, которые обнаружились при рассмотрении дела заявителя в суде общей юрисдикции, а это привело к произвольному правоприменению, ущемляющему права граждан на судебную защиту.

Также он поддержал особое мнение судьи в том, что частично выявленная проблема порождена Определением КС РФ от 27 сентября 2016 г. № 1748-О, поскольку, основываясь именно на нем, Правительство Москвы приняло оспариваемое  в данной жалобе постановление. При этом не учитывался тот факт, что одним из нормативных условий конституционно-правовых гарантий должна являться эффективная судебная защита, которая, как показало дело заявителя, отсутствует.

«Все указанные в особом мнении вопросы требуют законодательного регулирования, хотя с учетом того, что десятки постановлений Конституционного Суда до сих пор остаются неисполненными депутатами Госдумы, трудно надеяться на то, что особое мнение судьи КС РФ будет услышано», – заключил эксперт.

Управляющий партнер юридического бюро Legal Choice Максим Гулевич также отметил, что Александр Кокотов в своем особом мнении проявил несвойственную Конституционному Суду конкретность и провел правовой анализ оспариваемого постановления Правительства Москвы. Как считает эксперт, особое мнение судьи является социально справедливым и отвечает интересам заявителя. «Другой вопрос –  насколько оно соответствует статусу Конституционного Суда, который не должен подменять собой суды общей юрисдикции», – добавил Максим Гулевич.

Адвокат АП г. Москвы Анна Минушкина надеется, что проблемы применения КАС РФ в части соблюдения прав заинтересованных лиц при процедуре нормоконтроля нормативного правового акта, содержащего индивидуальные предписания, обозначенные судьей в особом мнении, рано или поздно станут предметом рассмотрения Конституционного Суда.

Анна Минушкина также отметила, что во избежание нарушения прав заинтересованных лиц при сносе самовольных построек действующим законодательством РФ должна быть гарантирована максимальная судебная защита, на что неоднократно обращал внимание КС РФ в принятых ранее определениях.

Рассказать: