×

КС: Наличие двух обоснованных, но противоречивых вариантов толкования нормы – повод признать ее неконституционной

Конституционный Суд указал, что в такой ситуации законодательное уточнение нормативных положений является едва ли не единственным вариантом устранения неопределенности
Фото: «Адвокатская газета»
Эксперты «АГ» позитивно оценили постановление Суда. Один из них согласился, что когда КС не видит оснований считать тот или иной вариант регулирования более конституционно обоснованным, то он обязан оставить этот вопрос Федеральному Собранию. Другой заключил, что примененная КС методология к вопросу необходимости конституционного вмешательства в законодательную и правоприменительную практику имеет хорошие перспективы.

Конституционный Суд вынес постановление по делу о проверке конституционности ч. 3 ст. 43 Закона об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов, согласно которой проведение мероприятий по защите охотничьих ресурсов от болезней в закрепленных охотничьих угодьях обеспечивается юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, заключившими охотхозяйственные соглашения.

Поводом для рассмотрения дела стала жалоба Спортивно-охотничьего клуба «Румелко-Спортинг», которой предшествовала следующая ситуация.

Постановлением Губернатора Тверской области от 25 марта 2014 г. в связи с выявлением бешенства среди диких животных был введен карантин с установлением поголовной вакцинации всех восприимчивых к бешенству животных. По результатам внеплановой выездной проверки соблюдения законодательства в области ветеринарии при проведении противоэпизоотических мероприятий, направленных на ликвидацию бешенства среди животных, Спортивно-охотничьему клубу «Румелко-Спортинг» было выдано предписание об устранении нарушений ветеринарно- санитарных правил и требований законодательства о ветеринарии, выразившихся в уклонении от исполнения обязанности по вакцинации диких животных в закрепленных за данной некоммерческой организацией охотничьих угодьях. В дальнейшем организация была признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 81 ст. 19.5 КоАП РФ и оштрафована на 700 тыс. руб.

Арбитражный суд подтвердил законность привлечения организации к административной ответственности, решение было оставлено без изменений вышестоящими судебными инстанциями. В обоснование вывода о наличии у Спортивно-охотничьего клуба обязанности проводить вакцинацию диких животных против бешенства в закрепленных охотничьих угодьях арбитражные суды сослались, помимо прочего, на то, что в соответствии с ч. 3 ст. 43 Закона об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов такая обязанность без каких-либо изъятий возлагается на лиц, заключивших охотхозяйственные соглашения; ipso jure ими были отклонены доводы заявителя о том, что приобретение вакцины для проведения противоэпизоотических мероприятий должно осуществляться за счет средств федерального бюджета. Вместе с тем суды снизили административный штраф в два раза.

По мнению заявителя, оспариваемое им законоположение противоречит Конституции в той мере, в какой оно в системе действующего правового регулирования по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой, позволяет возлагать обязанность по приобретению лекарственных средств ветеринарного назначения для проведения противоэпизоотических мероприятий по защите охотничьих ресурсов от болезней в закрепленных охотничьих угодьях на частных лиц, заключивших охотхозяйственные соглашения, безосновательно освобождая государство от бремени финансирования соответствующих публично значимых функций. 

Рассмотрев дело, Конституционный Суд отметил, что наделение юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, заключивших охотхозяйственные соглашения, широкими возможностями по самостоятельному осуществлению избранного ими вида деятельности сопряжено с обращенными к ним императивными требованиями бережного отношения к охотничьим ресурсам и сохранения их биологического разнообразия. В то же время это не означает возложения на них всей ответственности за проведение соответствующих мероприятий на территории закрепленных охотничьих угодий и не освобождает от участия в них органы государственной власти. 

«При определении порядка и условий осуществления мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов федеральный законодатель, опираясь на конституционный принцип приоритета публичных экологических интересов, исходит из того, что на федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации лежит генеральная ответственность за организацию и проведение соответствующих мероприятий на всей территории Российской Федерации, а на юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, заключивших охотхозяйственные соглашения, – отдельная обязанность по обеспечению проведения мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания в границах закрепленных за ними охотничьих угодий», – указал Конституционный Суд.

КС также отметил, что системный анализ нормативных положений, определяющих правовой режим участия юрлиц и ИП, заключивших охотхозяйственные соглашения, в защите охотничьих ресурсов, воспринимается как ими, так и органами власти, по сути, без каких-либо возражений, за исключением вопроса о том, на ком лежит непосредственная обязанность приобретения ветеринарных препаратов. При этом Суд указал, что в правоприменительной, в том числе судебной, практике этот вопрос не получил однозначного разрешения.

Отмечается, что интерпретация порядка проведения противоэпизоотических мероприятий как предполагающего приобретение ветеринарных препаратов компетентными органами государственной власти основывается на взаимосвязанных положениях законодательства об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и законодательства о ветеринарии.

Как указал КС, поскольку ст. 3 Закона о ветеринарии относит обеспечение проведения противоэпизоотических мероприятий против заразных и иных болезней животных лекарственными средствами к полномочиям Российской Федерации, не устанавливая при этом каких-либо исключений, предполагается, что и в случае организации и осуществления таких мероприятий в закрепленных охотничьих угодьях приобретение необходимых ветеринарных препаратов должно согласно п. 4 ст. 5 названного Закона обеспечиваться за счет средств федерального бюджета.

Именно таким образом механизм финансового обеспечения приобретения необходимых ветеринарных препаратов понимается и Правительством России. В письме полномочного представителя Правительства в КС РФ отмечается, что закупка и организация доставки необходимых лекарственных средств осуществляются Минсельхозом России в соответствии с доведенными лимитами бюджетных ассигнований; приемка, хранение и надлежащее использование указанных средств при проведении противоэпизоотических мероприятий возлагаются на органы исполнительной власти субъектов РФ. «Юридические лица и индивидуальные предприниматели, заключившие охотхозяйственные соглашения, при проведении противоэпизоотических мероприятий в закрепленных за ними охотничьих угодьях не должны нести расходов по приобретению ветеринарных препаратов – они лишь обязаны обеспечить их своевременное применение, в том числе посредством добавления в корм диким животным», – цитирует КС письмо Михаила Барщевского. 

Аналогичной логики, добавил Суд, придерживаются и некоторые судебные органы, например Кашинский городской суд Тверской области, который, в отличие от арбитражных судов, подтвердивших правомерность привлечения заявителя жалобы как юридического лица к административной ответственности, в связи с той же ситуацией решением от 9 октября 2014 г. удовлетворил жалобу директора этой некоммерческой организации и отменил постановление о его привлечении к административной ответственности по ч. 2 ст. 10.6 «Нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил» КоАП РФ. «При этом суд общей юрисдикции исходил из того, что в силу ст. 3 и 5 Закона Российской Федерации “О ветеринарии” лекарственные средства для вакцинации диких животных в закрепленных охотничьих угодьях должны предоставляться юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, заключившим охотхозяйственные соглашения, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации», – отметил Конституционный Суд.

Однако подобный взгляд разделяется далеко не всеми правоприменителями. Сторонники противоположной точки зрения основываются на том, что наличие у субъектов охотхозяйственной деятельности обязанности по обеспечению проведения в закрепленных охотничьих угодьях мероприятий по защите охотничьих ресурсов от болезней с неизбежностью подразумевает и всю полноту их ответственности за вакцинацию диких животных. Отвергая возможность применения данной нормы в нормативном единстве со ст. 3 и 5 Закона о ветеринарии, они ссылаются на то, что она устанавливает в отношении закрепленных охотничьих угодий специальные правила проведения мероприятий, в том числе противоэпизоотических, по защите охотничьих ресурсов (диких животных), вследствие чего лекарственное обеспечение проведения соответствующих мероприятий оказывается за пределами полномочий органов государственной власти.

В качестве аргумента в пользу возложения обязанности приобретать ветеринарные препараты на юридические лица и индивидуальных предпринимателей приводятся также положения Закона об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов, устанавливающие платность пользования охотничьими ресурсами и закрепляющие в качестве целей заключения охотхозяйственных соглашений привлечение инвестиций в охотничье хозяйство, а также ст. 18 Закона о ветеринарии, возлагающая ответственность за здоровье, содержание и использование животных, включая осуществление ветеринарных мероприятий, обеспечивающих предупреждение болезней животных, на их владельцев.

Конституционный Суд также указал, что двойственный подход к интерпретации оспариваемого законоположения в правоприменительной практике дополнительно осложняется, как следует из полученного в рамках рассмотрения данного дела письма заместителя председателя ВС РФ, отсутствием устоявшегося понимания его нормативного содержания у Верховного Суда, что делает поддержание непротиворечивого правового режима лекарственного обеспечения проведения противоэпизоотических мероприятий по защите охотничьих ресурсов в закрепленных охотничьих угодьях еще более затруднительным.

Как отметил Суд, единство мнений относительно действительного юридического значения ч. 3 ст. 43 Закона об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов отсутствует и у органов государственной власти, наделенных полномочиями по принятию, одобрению, подписанию и обнародованию федеральных законов. «Так, если полномочные представители палат Федерального Собрания убеждены в необходимости приобретения ветеринарных препаратов для проведения противоэпизоотических мероприятий по защите охотничьих ресурсов в закрепленных охотничьих угодьях государственными органами за счет средств бюджета, поскольку это прямо включено законом в их компетенцию, то полномочный представитель Президента Российской Федерации, напротив, полагает, что приобретать необходимые ветеринарные препараты обязаны юридические лица и индивидуальные предприниматели, заключившие охотхозяйственные соглашения, поскольку иное не соответствовало бы приоритету публичных интересов в сфере охраны окружающей среды и не отвечало бы повышенной экологической ответственности субъектов охотхозяйственной деятельности», – указал КС.

Конституционный Суд напомнил, что в случаях, когда толкование нормы права официальными актами государственных, в том числе судебных, органов не устраняет – вследствие фактической легализации правоприменительной практикой различных вариантов ее интерпретации – неясности правового регулирования, при решении вопроса о том, какой из этих вариантов предпочтителен для определения прав и обязанностей участников соответствующих правоотношений, необходимо руководствоваться конституционными принципами равенства и справедливости, а также требованиями формальной определенности правовых норм, с тем чтобы избежать отступления от универсальных начал законодательного регулирования и правоприменения, вытекающих из Конституции РФ. 

«Но если взаимоисключающие варианты толкования одной и той же нормы (продиктованные, помимо прочего, различиями в ее понимании при сопоставлении с другими нормами) оказываются не лишенными разумного юридического обоснования, укладывающегося в конституционные рамки законодательного усмотрения, а единая судебная практика применения такой нормы не сформирована, уяснить ее подлинное содержание даже с помощью обращения к конституционным целям и принципам удается не всегда. В подобной ситуации наиболее корректным, если не единственно возможным способом выявления реального содержания и значения установленного законодателем правового регулирования является – во исполнение принципа разделения властей (ст. 10 Конституции Российской Федерации) – законодательное уточнение нормативных положений, неясность (неоднозначность) которых, не преодолимая средствами юридического толкования, создает серьезные препятствия для полноценного обеспечения равенства перед законом и судом в процессе их применения», – заключил Суд.

Таким образом, КС РФ пришел к выводу о несоответствии оспариваемой нормы Конституции, а также постановил отменить судебные решения, вынесенные в отношении заявителя жалобы в рамках данного дела. 

При этом, во избежание наступления негативных экологических последствий Суд установил специальный порядок исполнения постановления: законодателю надлежит незамедлительно принять меры по устранению неопределенности нормативного содержания ч. 3 ст. 43 Закона об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов, а до внесения необходимых изменений приобретение лекарственных средств ветеринарного назначения для проведения противоэпизоотических мероприятий по защите охотничьих ресурсов от болезней в закрепленных охотничьих угодьях должно осуществляться органами власти за счет бюджетных средств. 

По мнению руководителя конституционной практики Адвокатской конторы «Аснис и партнеры», адвоката Дмитрия Кравченко, постановление КС в целом довольно сбалансированно. «Мне сложно оценивать вывод о том, что оба варианта регулирования являются конституционно оправданными, – для этого нужно глубже погружаться в вопросы регулирования охоты и ветеринарии. Но если этот вывод действительно обоснован, то КС совершенно правильно оставил его на усмотрение законодателя, предусмотрев при этом механизм временного устранения неопределенности. Государственная власть в России делится на ветви, и когда КС не видит оснований считать тот или иной вариант регулирования более конституционно обоснованным, он не только вправе, но и в целом обязан оставить этот вопрос Федеральному Собранию», – заключил Кравченко.

Адвокат АП Архангельской области, к.ю.н. Владимир Цвиль отметил, что, исходя из идеи верховенства права и принципов правового государства, юридическая норма должна иметь определенное содержание и исключать возможность двоякого толкования. Поэтому неопределенность нормы – дефект конституционного уровня, что делает соответствующую проблему подведомственной Конституционному Суду.

«Такие проблемы зачастую являются предметом рассмотрения КС, который, как правило, дисквалифицирует неконституционный смысл нормы, тем самым оставляя возможность лишь одного единственного варианта истолкования – того, который соответствует Конституции. Но в данном случае, как установил КС, оба возможных варианта отвечают конституционным принципам, а потому Суд не мог дисквалифицировать ни один из этих вариантов. В таком случае, как справедливо отметил КС, если оба содержания отвечают требованиям конституционной законности, то правом исправления этого дефекта обладает только законодатель. Роль же КС в таких случаях сводится к сигнализированию о наличии соответствующего дефекта. Такой механизм взаимодействия ветвей власти основан на принципе ее разделения, понимаемом не как разъединение, а как “симфония” власти, где все органы, осуществляя свою роль, составляют единое целое», – отметил эксперт.

Он добавил, что примененная Конституционным Судом методология «неконституционности двух конституционных, но противоречивых вариантов истолкования нормы» развивает институт судебно-конституционного нормоконтроля. «В условиях, когда в силу обширной практики КС очевидные конституционные дефекты встречаются крайне редко, такая методология к вопросу необходимости конституционного вмешательства в законодательную и правоприменительную практику имеет хорошие перспективы», – заключил Владимир Цвиль.

Рассказать: