Конституционный Суд опубликовал Определение № 3233-О/2022 по жалобе на неконституционность п. 2 ст. 6 и п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, регулирующих порядок предоставления сведений по требованию прокурора.
Ранее суды отказали в удовлетворении иска сельскохозяйственного производственного кооператива племзавод им. Е. Андреева о признании незаконным требования прокурора о предоставлении информации и документов (дело № А79-7538/2020). Они сочли, что заявителем не доказан факт того, что прокурор запрашивал сведения, которые он не вправе получить согласно ст. 6 и 22 Закона о прокуратуре. Суды также сочли недоказанным, что оспариваемое требование не связано с осуществлением возложенных на органы прокуратуры функций, а также что его выполнение нарушает права и интересы племзавода. Верховный Суд отказался рассматривать кассационную жалобу сельхозпредприятия.
В жалобе в Конституционный Суд кооператив указал, что п. 2 ст. 6 и п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре не соответствуют Конституции, поскольку позволяют прокурору без вынесения решения о проведении проверки истребовать документы у коммерческой организации.
Отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, КС напомнил, что ст. 22 Закона о прокуратуре определяет полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов. Требования же прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок, а статистическая и иная информация, документы, справки и другие материалы или их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, предоставляются по требованию прокурора безвозмездно в течение пяти рабочих дней с момента поступления требования прокурора руководителю или иному уполномоченному представителю органа (организации), а в ходе проведения проверок исполнения законов – в течение двух рабочих дней с момента предъявления требования прокурора (п. 1 и 2 ст. 6 закона).
Суд также напомнил, что в силу п. 23 ст. 6 Закона о прокуратуре прокурор не вправе требовать у органа (организации): информацию, документы и материалы или их копии в рамках проведения проверки, не обусловленные целями указанной проверки или не относящиеся к предмету указанной проверки; информацию, документы и материалы или их копии, которые передавались органам прокуратуры в связи с ранее проведенной проверкой либо которые официально опубликованы в СМИ или размещены на официальном сайте органа (официальном сайте организации, создание которого предусмотрено ее учредительными документами) в сети «Интернет», за исключением отдельных случаев. «Такое регулирование направлено на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов и исключает возможность направления прокурором требования, не связанного с осуществлением возложенных на органы прокуратуры функций, равно как и не позволяет прокурору, по общему правилу, запрашивать сведения, которые ему уже предоставлялись или которые находятся в открытом доступе», – указано в определении.
Таким образом, заключил Коснтитуционный Суд, оспариваемые законоположения не позволяют прокурору произвольно требовать предоставления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений, поэтому они не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя в указанном им аспекте.
В комментарии «АГ» адвокат КА «Объединенная коллегия адвокатов Чувашской Республики» Сергей Ванюков, который представлял интересы заявителя в Конституционном Суде, отметил, что судебная практика оспаривания прокурорских проверок коммерческими организациями бедна: «Такое положение дел на практике приводит к тому, что должностные лица органов прокуратуры зачастую просят предоставить сведения у коммерческих организаций по телефонному звонку, как случилось в настоящем деле».
По словам адвоката, в рассматриваемом случае прокуратуру интересовали следующие факты: реализовывались ли племзаводом земли сельскохозяйственного назначения (нужно было предоставить подтверждающую документацию); обращались ли члены кооператива для ознакомления с ревизионными заключениями; причины отказа членам кооператива в ознакомлении с ревизионными заключениями; увольнялся ли председатель племзавода в 2020 г. (нужно было предоставить копию приказа о расторжении трудового договора); заключался ли с ним трудовой договор после увольнения (следовало предоставить копию трудового договора, приказа о приеме на работу); основание заключения с ним трудового договора; как и когда происходила смена учредителей предприятия (приложить копии подтверждающих документов). «Получив по телефону отказ в предоставлении этих сведений, прокурор Моргаушского района Чувашской Республики направил требование об их предоставлении, однако решение о проведении проверки к требованию прокурором кооперативу не прилагалось», – пояснил Сергей Ванюков.
По его словам, все запрошенные сведения у прокурора имелись ввиду проведения ранее проверок СК и трудовой инспекцией, которые не выявили нарушений. «Ранее вся деятельность председателя кооператива проверялась следователем по особо важным делам Ядринского межрайонного следственного отдела СУ СК по Чувашской Республике, который 10 апреля 2020 г. вынес постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и направил его копию прокурору. Еще ранее Ядринский межрайонный следственный отдел СУ СК по Чувашской Республике проводил проверку деятельности председателя кооператива, о чем имеется шеститомный отказной материал, о котором прокурор также ранее уведомлялся», – сообщил Сергей Ванюков.
Он подчеркнул, что в определении КС фактически не согласился с Верховным Судом, указав, что действующее законодательное регулирование «не позволяет прокурору, по общему правилу, запрашивать сведения, которые ему уже предоставлялись или которые находятся в открытом доступе». «Также КС напомнил, что Закон о прокуратуре не позволяет прокурору произвольно требовать предоставления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений. Кооператив расценивает такую позицию как не позволяющую прокурору истребовать необходимые документы и материалы или их копии, статистические и иные сведения без вынесения решения о проведении проверки, поскольку такое толкование дает гарантии соблюдения коммерческой тайны организации. Копия определения КС РФ направлена в прокуратуру Чувашской Республики, чтобы позиция Суда учитывалась в ее деятельности», – сообщил адвокат.
Сергей Ванюков добавил, что в дальнейшем кооператив намерен создать судебную практику путем оспаривания проведения прокурорской проверки по заявлению лица, не имеющего отношения к кооперативу, поскольку это является вмешательством во внутренние дела предприятия и может использоваться при рейдерском захвате. «Право любит недремлющих. На основании рассматриваемого определения КС кооператив намерен обратиться в Арбитражный суд Чувашской Республики с заявлением о пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по делу № А79-7538/2020», – добавил он.
Адвокат практики уголовного права и процесса «Инфралекс» Мартин Зарбабян отметил: спорить с тем, что прокуратура вправе истребовать документы и информацию у граждан и организаций, – сложно, так как невозможно себе представить эффективный надзор за исполнением и соблюдением законов, если у надзирающего органа не будет подобных полномочий. «В то же время судебная практика не лишена случаев привлечения лиц, в том числе организаций, к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ за невыполнение требований прокурора о предоставлении запрашиваемых документов и информации. Между тем утверждать о наличии практической проблемы, выраженной в существовании системного подхода, допускающего произвольное направление прокуратурой подобных требований, не представляется возможным», – заметил он.
Рассматриваемый случай, по словам эксперта, не является единственным, когда различными заявителями в Конституционном Суде оспаривались нормы федерального закона в части полномочий прокурора на истребование документов. «При этом в определении суд фактически привел суждения, которые ранее уже были указаны в Определении КС РФ от 17 июля 2018 г. № 1706-О, а еще ранее – в Постановлении от 17 февраля 2015 г. № 2-П. Основная мысль Суда, повторяющаяся во всех указанных решениях, сводится к недопустимости произвольного истребования прокурором документов, что, собственно говоря, в качестве напоминания содержится в п. 15 Приказа Генпрокуратуры от 7 декабря 2007 г. № 195 “Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина”», – отметил Мартин Зарбабян.
Он также подчеркнул, что произвольность и неоправданная элективность в этом вопросе недопустимы, на что и обращает внимание Суд. «Однако обращение заявителя, полагаю, актуализирует вопрос о порядке и пределах осуществления этих полномочий. Проблема, обозначенная заявителем, заключается в недостаточной урегулированности порядка проведения проверок и истребования документов в рамках, а также вне рамок этих проверок. По моему мнению, это подталкивает к размышлениям в профессиональном сообществе о том, что, возможно, законодателю необходимо предусмотреть более формализованную процедуру истребования и предоставления запрашиваемых прокурором документов (сведений). Такое предположение, во всяком случае, не лишено определенного смысла и имеет право на существование, но, вероятно, еще требует критический оценки»», – заключил адвокат.
Генеральный директор, партнер юридической фирмы Law & Commerce Offer Антон Алексеев заметил, что определение КС является продолжением ранее излагавшийся им позиции в Постановлении от 17 февраля 2015 г. № 2-П, на которое Суд и ссылается. «Необходимо отметить, что истребование документов и информации органами прокуратуры вне рамок проведения ими проверки в некоторых случаях допустимо. Например, в соответствии с ч. 2.1 ст. 6 Закона о прокуратуре, когда имеет место быть наличие угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, безопасности государства, при наличии чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В одном из дел Верховный Суд поддержал орган прокуратуры и указал, что составленный им акт проверки вне рамок прокурорской проверки не противоречит действующему законодательству, также сославшись на вышеуказанное постановление КС. Он также поддержал нижестоящие суды, которые, в частности, обосновали свои решения ссылкой на ч. 2.1 ст. 6 такого закона (Определение ВС РФ от 28 февраля 2019 г. № 303-ЭС19-96 по делу № А73-4415/2018)», – напомнил он.
По словам эксперта, положения ст. 6 Закона о прокуратуре, устанавливающие ограничения в отношении запрашиваемой информации, безусловно, применимы при прокурорской проверке, проводимой на основании принятого решения, что обеспечивает большую защищенность проверяемому лицу. «Таким образом, закон предусматривает различный объем полномочий органов прокуратуры на запрос сведений и документации в зависимости от тех или иных обстоятельств. Соответственно, это необходимо учитывать при оценке действий прокуратуры», – заключил Антон Алексеев.
