Конституционный Суд опубликовал Определение № 3000-О/2023 по жалобе на неконституционность ч. 3.2 ст. 4.1, ч. 1 ст. 28.2 и ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ, регулирующих порядок составления и рассмотрения протокола об административном правонарушении, а также правила снижения назначенного административного штрафа.
Ранее должностное лицо территориального органа ФНС России составило в отношении ООО «Сибтек» протокол о совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15.25 «Нарушение валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования» КоАП РФ. Протокол был направлен в другой территориальный орган ФНС, который оштрафовал общество на 432 тыс. руб. Постановление о назначении административного штрафа было оставлено без изменения судом. Далее в результате штраф был снижен в два раза. При этом суды отклонили доводы «Сибтек» о необходимости назначения административного штрафа ниже минимального размера такого наказания как необоснованные.
В жалобе в Конституционный Суд РФ общество «Сибтек» указало, что ч. 1 ст. 28.2 и ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ не соответствуют Конституции РФ, поскольку не исключают составление протокола об административном правонарушении должностным лицом территориального органа ФНС России по месту выявления административного правонарушения и допускают последующее направление его для рассмотрения должностному лицу другого территориального органа. Касательно ч. 3.2 ст. 4.1 Кодекса заявитель отметил, что эта норма не позволяет ссылаться на общеизвестные сведения, размещенные на интернет-сайтах органов публичной власти, в качестве доказательств существования исключительных обстоятельств и препятствует учету при разрешении вопроса о назначении административного штрафа менее минимального размера имущественного положения лица, привлекаемого к ответственности.
Конституционный Суд не выявил оснований для принятия жалобы к рассмотрению. Он напомнил, что КоАП РФ предусматривает возможность возбуждения дела об административном правонарушении только тем должностным лицом, к полномочиям которого это отнесено законом, исходя из компетенции соответствующего органа власти и организационной структуры его территориальных подразделений. При этом допустима передача в рамках внутриведомственного взаимодействия материалов, указывающих на событие административного правонарушения, из одного территориального подразделения федерального органа в другой, что обусловлено необходимостью соблюдения закона, в том числе правилами территориальной подведомственности дел об административных правонарушениях. Соответственно, ч. 1 ст. 28.2 и ч. 1 ст. 28.8 КоАП, согласно которым составленный протокол о совершении административного правонарушения в течение трех суток с момента составления направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, сами по себе не могут нарушать конституционные права заявителя.
КС добавил, что ч. 3.2 ст. 4.1 КоАП была введена 31 декабря 2014 г. с целью приведения положений Кодекса в соответствие с правовой позицией Конституционного Суда, согласно которой отсутствие возможности назначения юрлицу наказания в виде административного штрафа ниже низшего предела соответствующей административной санкции, если он имеет значительный размер, не позволяет, вопреки требованиям Конституции, наиболее полно учесть характер совершенного правонарушения, имущественное положение правонарушителя, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации ответственности факторы и тем самым обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания. Следовательно, эта норма обеспечивает индивидуализацию административного наказания и фактически улучшает правовое положение юрлица, привлекаемого к ответственности, а потому также не может расцениваться как нарушающая конституционные права заявителя. Разрешение же вопроса о признании тех или иных обстоятельств в качестве основания для назначения «Сибтек» административного штрафа менее минимального размера, а равно и оценка выводов судов об отсутствии в рамках конкретного дела об административном правонарушении оснований для назначения такого наказания, к полномочиям Конституционного Суда не относятся.
Адвокат АП Саратовской области Денис Вениционов полагает, что ООО «Сибтек» ранее не позаботилось о предоставлении относимых и допустимых доказательств, обосновывающих возможность существенного снижения суммы штрафа, размер которого в данном конкретном случае, применяемый непосредственно к этой организации, мог бы существенно отразиться на ее хозяйственной деятельности: «По аналогии можно привести пример из практики, когда, например, стороной не было заявлено применение ст. 333 ГК РФ в части снижения суммы неустойки, суд также не стал ее снижать по своей инициативе и при вынесении решения постановил взыскать неустойку в полном объеме».
Адвокат, советник Lidings Дмитрий Кириллов заметил, что КС РФ, отказывая в принятии жалобы по эпизоду вынесения постановления по делу об административном правонарушении одним налоговым органом по протоколу, составленному другим налоговым органом, сослался на собственную позицию из Определения от 26 февраля 2021 г. № 189-О. «Исходя из этой позиции допускается передача в рамках внутриведомственного взаимодействия материалов, указывающих на событие административного правонарушения, из одного территориального подразделения федерального органа в другое его территориальное подразделение, что обусловлено необходимостью соблюдения закона, в том числе установленных правил территориальной подведомственности дел об административных правонарушениях. При этом Верховный Суд в Обзоре судебной практики № 2 (2023) со ссылкой на п. 3 Постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. № 5 “О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ” отталкивается от п. 1 ст. 29.5 КоАП РФ, согласно которому дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. При этом ВС исходит из адреса юридического лица в пределах места нахождения юрлица, указанного в ЕГРЮЛ. С учетом такого подхода суды, например, отменяют постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные с нарушением территориальной подсудности по конкретным адресам (Постановление ВС РФ от 8 февраля 2023 г. № 5-АД23-1-К2), такого же подхода придерживается ФНС России в Письме от 21 ноября 2014 г. № ЕД-4-2/23993», – пояснил он.
По словам эксперта, если говорить о ФНС России, то в соответствии с подп. «б» п. 2 Указа Президента РФ от 2 февраля 2016 г. № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» она получила функции органа валютного контроля, а согласно п. 80 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ ее должностные лица уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25 КоАП. Рассматривать дела о таких правонарушениях согласно п. 3 ч. 2 ст. 23.60 КоАП уполномочены руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области валютного контроля, то есть ФНС России, и их заместители. Статья 27.2 КоАП предусматривает возможность составления протокола на месте выявления административного правонарушения и при невозможности – в другом месте, а п. 1 ст. 29.5 Кодекса имеет жесткую территориальную привязку лишь для места рассмотрения дела. «Поэтому представляется допустимым подход КС, когда правонарушение выявлено и протокол составлен должностным лицом одного налогового органа по месту выявления, после чего протокол передан для рассмотрения в другой налоговый орган по месту нахождения юрлица, привлекаемого к ответственности. Для полноты картины необходимо отметить, что в выявленных судебных делах ООО «Сибтек» по ст. 15.25 КоАП (дела № А40-25412/22, А40-267543/22, А40-25416/22 и др.) вопрос неправомерности передачи дела между органами валютного контроля на стадии составления протокола и вынесения постановления по делу об административном правонарушении заявителем не ставился», – заметил Дмитрий Кириллов.
Он добавил, что постановка заявителем жалобы вопроса о противоречии ч. 3.2 ст. 4.1 КоАП Конституции РФ является неоднозначной. «КС резонно отметил, что эта норма в ее существующей редакции обеспечивает индивидуализацию административного наказания. При этом Суд воздержался от разрешения вопроса о признании конкретных обстоятельств в качестве основания для назначения ООО «Сибтек» административного штрафа. Здесь важно отметить, что в выявленных судебных делах с участием ООО «Сибтек» вопрос отказа органов валютного контроля или судов признать общеизвестные сведения при назначении наказания “ниже нижнего предела” также не поднимался», – подчеркнул адвокат.
Адвокат АП г. Москвы, к.ю.н. Константин Евтеев полагает, что выводы КС РФ лишь декларируют сложившуюся за последние годы судебную практику. «Относительно ст. 28.2 и 28.8 КоАП РФ отмечу, что механизм внутриведомственного взаимодействия, а именно составление протокола об административном правонарушении должностным лицом территориального органа ФНС по месту выявления административного правонарушения и последующее направление такого протокола для рассмотрения уполномоченному должностному лицу другого территориального органа службы, довольно часто используется налоговыми органами в силу ряда причин, такая практика встречается практически повсеместно. Что касается ч. 3 ст. 4.1. КоАП, то здесь действительно все индивидуально и зависит от конкретных обстоятельств дела, при этом иногда можно встретить решения арбитражных судов, в которых дифференцируется размер штрафа в зависимости от конкретных обстоятельств», – полагает он.
В качестве примера эксперт привел Решение Арбитражного суда Московской области от 30 сентября 2022 г. по делу № А41-65093/2022, в котором суд снизил размер штрафа по ст. 16.15 КоАП РФ. «Тогда суд учел снижение оборотов общества (склада временного хранения) из-за текущей экономической ситуации, ограничений полетов и внешнеэкономической деятельности в целом, что было расценено как затруднение возможности погашения штрафов. Можно также взять, например, Решение Тернейского районного суда Приморского края от 22 июля 2022 г. по делу № 12-41/2022, в котором суд снизил размер штрафа по ч. 1 ст. 8.25 КоАП РФ, назначенного за несвоевременный вывоз с лесосеки заготовленной древесины. Судом была учтена сложная финансовая ситуация, связанная с международными санкциями и ответными мерами РФ, включая запрет экспорта лесоматериалов. В Решении Арбитражного суда Астраханской области от 11 мая 2022 г. по делу № А06-261/2020 суд и вовсе снизил штраф ниже низшего предела по ч. 2 ст. 14.10 КоАП РФ за продажу товара, содержащего незаконное воспроизведение чужого товарного знака. При вынесении решения учтены личность и имущественное положение ИП, а также экономическая ситуация, в которой оказался отечественный бизнес в связи с введением международных санкций в отношении РФ. При этом апелляционная инстанция поддержала решение суда. И после изменения экономической ситуации такие решения встречаются все чаще. Таким образом, вопрос о коллизии между обжалуемыми статьями является дискуссионным», – полагает Константин Евтеев.
Адвокат Палаты адвокатов Нижегородской области Михаил Гаранин отметил, что КС РФ не первый раз обращается к рассмотрению ситуации, в которой протокол об административном правонарушении составляется должностным лицом одного территориального органа федерального органа, к компетенции которого отнесено рассмотрение соответствующего дела, а рассматривается это дело в другом территориальном органе, и последовательно придерживается позиции о том, что здесь нет противоречия Основному закону.
«В рамках действующего правового регулирования такой подход представляется обоснованным. Однако, с учетом периодической реорганизации правоприменительных органов, связанной с ликвидацией одних и созданием других территориальных органов, изменением их компетенции, создается правовая неопределенность для лиц, привлекаемых к административной ответственности. Другими словами, если дело об административном правонарушении в отношении лица рассмотрено в каком-либо территориальном подразделении, это совершенно не означает, что дело о другом таком же правонарушении в отношении этого лица будет рассмотрено в этом же органе. Такая нестабильность усложняет работу, увеличивает расходы и трудозатраты предпринимателей и противоречит принципу leges intellegi ab omnibus debent, согласно которому законы должны быть понятны каждому. Полагаю необходимым исправление этой ситуации на уровне законодательства с целью более четкого закрепления компетенции органов и должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях. И КС мог бы этому способствовать, обозначив проблему и указав направление ее решения», – заметил Михаил Гаранин.
