28 мая Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности отдельных положений Закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, которые, по мнению заявителя, могут повлечь необоснованный отказ органа власти в проведении общественного мероприятия.
Обстоятельства дела
Поводом к рассмотрению дела послужила жалоба общественного активиста Валерия Тетерина, который осенью прошлого года намеревался провести два общественных мероприятия в Иркутске. Заявитель заблаговременно уведомил администрацию города о том, что запланированный им митинг предполагал участие 350 человек, а демонстрация – 100 человек.
Иркутская городская администрация отказалась рассматривать уведомления активиста о проведении мероприятий, ссылаясь на их несоответствие законодательству. В частности, орган власти указал организатору митинга на то, что тот не определил формы и методы обеспечения общественного порядка и организации оказания медицинской помощи.
Заявитель безуспешно пытался обжаловать отказ в судебном порядке. Суды сочли, что предполагавшееся информирование участников митинга о телефонных номерах полиции и скорой помощи не представляет собой конкретных мер по обеспечению общественного порядка и организации медицинской помощи и не может служить надлежащей гарантией безопасности жизни и здоровья людей.
По мнению заявителя, п. 5 ч. 4 ст. 5 и п. 6 ч. 3 ст. 7 Закона о митингах противоречат Конституции РФ. Указанные положения в силу своей правовой неопределенности позволяют органам власти произвольно решать, соответствует ли уведомление о проведении публичного мероприятия требованиям, предъявляемым законом.
Позиция заявителя и его представителя
В своем выступлении в КС Валерий Тетерин отметил, что ранее основная проблема правоприменительной практики по проведению общественных мероприятий касалась преимущественно согласования места их проведения. Заявитель сообщил, что в сентябре 2018 г. Иркутская городская администрация разрешила ему провести несколько публичных мероприятий, однако по непонятным причинам отказалась согласовывать проведение других акций.
По словам гражданина, уточнение им формулировок в части обеспечения общественного порядка и организации медицинской помощи не привело к одобрению властями запланированных мероприятий. Так, согласно уточненным формулировкам, организаторы намеревались обеспечить общественный порядок во взаимодействии с сотрудниками полиции, а оказание медицинской помощи – посредством наличия аптечки и мобильного телефона для вызова скорой помощи.
Валерий Тетерин также сообщил, что администрация города в массовом порядке согласовывает проведение пикетов дружественных и лояльных ей организаций, несмотря на отсутствие в их уведомлениях сведений, на необходимость которых она указывала ему. Он полагает, что оспариваемые нормы используются для полной блокировки органами власти нежелательных публичных мероприятий и посягают на само конституционное право граждан по их проведению. Обеспечение общественного порядка во время публичных акций силами ЧОП, по мнению заявителя, является дорогостоящим средством.
Интересы заявителя в Конституционном Суде представлял адвокат АП г. Санкт-Петербурга Сергей Голубок, который в своем выступлении подчеркнул, что ст. 31 Конституции РФ, согласно которой российские граждане имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования, закрепляет одну из важнейших гарантий функционирования демократического общества. По его мнению, общественные мероприятия являются формой обратной связи для органов власти, которые должны быть заинтересованы в их проведении и способствовать их реализации.
Адвокат обратил внимание Суда, что в одном из оспариваемых положений кроется неудачная формулировка «организатор мероприятия обязан обеспечивать общественный порядок в пределах своей компетенции», в которой кроется ошибочный подход законодателя к отношениям между организатором публичного мероприятия и органом публичной власти. По его словам, организатор – это обычный гражданин, он не является властным органом, а выступает в качестве связующего звена между органом власти и участниками общественных мероприятий. Он также отметил, что основная проблема содержится не в правоприменительной практике, а в самом законе, положения которого позволяют рассматривать организатора мероприятия в качестве подконтрольного органам власти лица.
Сергей Голубок пояснил, что неправомерное возложение на организатора мероприятия обязанностей по обеспечению общественного порядка чревато дополнительными расходами для последнего. Поскольку законодатель настаивает, что деятельность по организации общественных мероприятий должна носить безвозмездный характер, указанные лица не должны нести какие-либо серьезные затраты на их проведение.
По мнению адвоката, именно полиция должна отвечать за сохранность общественного порядка во время проведения публичных мероприятий. Он также отметил, что сами участники проводимых акций не заинтересованы в дестабилизации общественного порядка, основная внешняя угроза исходит от третьих лиц, т.е. посторонних людей, которые пытаются сорвать проведение акции. Сергей Голубок указал, что оспариваемые нормы позволяют органам власти предъявлять произвольные требования к содержанию уведомлений о проведении общественных мероприятий, а также снимают с них обязанность по разъяснению, какие именно недостатки и как нужно исправить в подаваемых документах. Все эти обстоятельства, по его мнению, «способствуют маргинализации и хаотизации общества, пропагандируют решение вопросов неправовыми средствами».
Представители госорганов выступили за конституционность оспариваемых норм
В своем выступлении полномочный представитель Госдумы в КС Мария Беспалова со ссылкой на практику ЕСПЧ отметила, что государство должно воздерживаться от необоснованного вмешательства в проведение общественных мероприятий, и подчеркнула, что реальное уважение свободы собраний не может быть сведено к обязанности государства не вмешиваться в их проведение. Она пояснила, что уведомительный порядок о проведении предстоящих публичных акций гарантирует соблюдение иных конституционных свобод (например, свободы передвижения), а также обеспечивает соблюдение общественного порядка. Право проведения общественных мероприятий, по ее мнению, не является абсолютной ценностью и может быть ограничено в установленных законом случаях.
Мария Беспалова посчитала, что предъявление законом повышенных требований к инициаторам публичных акций обусловлено тем, что такие мероприятия затрагивают интересы значительного числа граждан. В целях обеспечения общественного порядка и оказания медицинской помощи организаторы должны оказывать оперативное взаимодействие в следующих формах: согласование с ОВД маршрутов движения шествий, возможных частичных перекрытий улиц для безопасного движения участников акций и других граждан; указание анкетных данных известных участников мероприятий, обеспечивающих использование звукоусиливающей аппаратуры, плакатов и транспортных средств с установленной агитационной атрибутикой; выявление и своевременное пресечение действий возможных провокаторов для последующей передачи сотрудникам полиции; первичное оказание экстренной медицинской помощи и своевременная передача граждан, нуждающихся в неотложной медпомощи, сотрудникам медицинской службы.
В связи с этим Марина Беспалова попросила Суд признать оспариваемые положения соответствующими Конституции.
Полномочный представитель Совета Федерации Андрей Клишас выразил согласие с аргументацией адвоката заявителя, однако не согласился с общим выводом последнего о неконституционности спорных норм. Он отметил, что нельзя ставить равенство между терминами «компетенция» и «полномочие», поэтому инициатор публичного мероприятия обязан взаимодействовать с органами госвласти именно в пределах своей компетенции.
По мнению сенатора, оспариваемые положения согласуются с действующим законодательством, в частности с нормами Закона о полиции относительно контроля за проведением общественных мероприятий. Цель таких акций сводится к привлечению общественного внимания, поэтому они затрагивают интересы большого количества граждан.
Также Андрей Клишас отметил, что орган публичной власти не может запретить проведение нежелательного общественного мероприятия, он вправе лишь изменить место или время его проведения. Он указал на нарушение иркутской городской администрацией норм закона, поскольку в поданных заявителем уведомлениях о проведении общественных мероприятий содержались все необходимые сведения. С учетом изложенного полномочный представитель Совета Федерации высказался за конституционность оспариваемых норм, но обратил внимание Суда на нарушение прав заявителя в конкретных случаях.
В свою очередь полномочный представитель Президента РФ Михаил Кротов отметил, что закон не предусматривает возможность возврата госорганом соответствующего уведомления без рассмотрения. Он также раскритиковал позицию судов общей юрисдикции, поддержавших решение иркутской городской администрации.
В то же время Михаил Кротов заявил об отсутствии оснований для признания неконституционными оспариваемых положений Закона о митингах. В обоснование своих доводов он сослался на соответствующую практику Европейского Суда, а также Конституционного Суда РФ. Он указал, что предусмотренный законом уведомительный порядок о проведении публичных мероприятий обеспечивает баланс интересов организаторов таких мероприятий, их участников, государственных органов и иных лиц, предотвращая нарушение общественного правопорядка.
Полномочный представитель президента отметил, что закрепление в законе конкретных требований к формам и методам обеспечения общественного порядка и организации медицинской помощи весьма затруднительно. Он считает, что оценка таких мер на предмет их достаточности должна осуществляться органом власти в каждом конкретном случае. Количественная и качественная характеристики заявленных организатором мер свидетельствуют не только о серьезности его намерения по проведению запланированных акций, но и о добросовестности и разумности поведения в качестве одного из ключевых субъектов федерального закона. По словам Михаила Кротова, многообразие условий проведения общественных мероприятий затрудняет установление перечня конкретных форм и методов обеспечения общественного порядка и организации медпомощи, однако его отсутствие не ведет к пробельности законодательства.
В своей речи полномочный представитель Генерального прокурора РФ Татьяна Васильева также высказалась за конституционность оспариваемых заявителем норм. Она отметила, что ранее Конституционный Суд уже рассматривал дела, касающиеся уведомления госорганов по проведению общественных мероприятий, и разъяснял права и обязанности их организаторов. Татьяна Васильева указала, что органы госвласти не праве препятствовать проведению публичных мероприятий, так как закон содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в их проведении.
Полпред Минюста России Мария Мельникова присоединилась к мнению большинства представителей госорганов, выступивших за конституционность спорных норм. Она отметила, что текущие формулировки в спорных положениях Закона о митингах позволяют организаторам мероприятий предоставить все необходимые данные для проведения публичных акций.
Представитель МВД России в лице заместителя начальника управления по организации судебно-исковой работы Гайк Марьян также выступил против удовлетворения жалобы. По его словам, согласно статистике МВД РФ в прошлом году на территории России состоялось 51 244 общественных мероприятия с участием около 11 млн человек. По его словам, цель уведомления организатора мероприятий органов госвласти сводится к исключительно к обеспечению безопасности и правопорядка. Он также отметил, что нарушение городской администрацией прав заявителя не означает массовость подобных нарушений на практике и то, что заявитель не обращался в Верховный Суд РФ, который мог отменить вынесенные по делу судебные акты. Гайк Марьян также пояснил, что оспариваемые нормы соответствуют международному опыту проведения общественных мероприятий.
В свою очередь член Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека профессор Илья Шаблинский отметил необходимость устранения правовой неопределенности в оспариваемых нормах, которые, по его мнению, не соответствуют Конституции. Он не исключил, что в дальнейшем орган публичной власти может выдвигать разнообразные требования к организаторам публичных мероприятий, список которых является, по сути, открытым. «Если Конституционный Суд не укажет пределы для органов публичной власти, пространство для произвола останется и будет выхолощена суть, сущность права собираться мирно и без оружия», – резюмировал Илья Шаблинский. По его мнению, заявитель вступил в диалог с органом власти по проведению общественного мероприятия, но так и не смог понять, каких мер будет достаточно для его проведения.
В своей заключительной речи Валерий Тетерин отметил, что спорные нормы порождают различное и противоречивое толкование на практике. Его представитель в финальной речи пояснил, что Верховный Суд РФ не высказывал правовую позицию относительно оспариваемых норм, которые являются ущербными по своему характеру.
Председатель КС РФ Валерий Зорькин сообщил, что решение будет принято позже в закрытом заседании.
