Конституционный Суд опубликовал Определение № 827-О/2024 по жалобе на неконституционность ч. 1.1 ст. 6.7 «Нарушение разрешенного использования земельного участка» Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях.
В ноябре 2020 г. генеральный директор ООО Олеся Кунина была оштрафована на 1,4 млн руб. за нарушение разрешенного использования земельного участка. Суды оставили без изменения постановление о привлечении руководителя фирмы к административной ответственности, указав, что противоправное деяние выразилось в том, что она, будучи должностным лицом хозобщества, допустила эксплуатацию на конкретном земельном участке нежилого здания без разрешительной документации на его строительство (реконструкцию) и ввод в эксплуатацию.
При этом суды отклонили доводы о том, что строительство (реконструкция) здания было произведено предыдущим собственником, в актуальных технических характеристиках здание было поставлено на кадастровый учет в 2012 г., а подконтрольное ей общество было создано в 2014 г. Они также отклонили довод о том, что право общей долевой собственности владельцев инвестиционных паев закрытого паевого инвестиционного комбинированного фонда на здание (подконтрольное заявителю общество является УК этого фонда) было зарегистрировано в 2015 г., а сама Олеся Кунина стала генеральным директором в 2020 г.
Кроме того, суды отклонили ссылку Олеси Куниной на вступившие в законную силу акты арбитражных судов, которыми признано незаконным и отменено постановление должностного лица Госинспекции по недвижимости г. Москвы о привлечении к административной ответственности общества за то же самое деяние. Судья Мосгорсуда мотивировал это тем, что КоАП РФ не предусматривает преюдиции актов арбитражных судов, а судья Верховного Суда подчеркнул, что выводы арбитражных судов не служат основанием для отмены вынесенных в отношении заявителя актов по делу об административном правонарушении.
В жалобе в Конституционный Суд Олеся Кунина указала, что ч. 1 ст. 6.7 КоАП г. Москвы предусматривала в первоначальной редакции, примененной в ее деле, административную ответственность за нарушение требований и ограничений по использованию земельного участка, связанных со строительством, реконструкцией на нем здания, строения, сооружения, установленных столичными законами и иными НПА, правоустанавливающими документами на землю, проектной и иной документацией, определяющей условия использования земельного участка, в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от 0,5% до 1% кадастровой стоимости земельного участка, на должностных лиц – от 1% до 1,5% этой стоимости, а на юрлиц – от 1,5% до 2% этой стоимости. Эта норма была введена законом г. Москвы от 29 апреля 2019 г. № 15, в настоящее время ст. 6.7 КоАП г. Москвы действует в новой редакции, введенной законом г. Москвы от 19 мая 2021 г. № 14, согласно которой оспариваемое законоположение воспроизведено в ее ч. 1.2 с некоторыми изменениями. По мнению заявителя, оспариваемое законоположение не соответствует Конституции, поскольку оно позволяет привлекать к административной ответственности должностное лицо организации, в отношении которой арбитражные суды пришли к выводу об отсутствии оснований для такой ответственности, с нарушением требований соразмерности ограничения прав граждан, правовой определенности, разумности и справедливости за противоправные действия, совершенные другим лицом, и за неисполнение обязанностей, которые не возложены на это должностное лицо, без учета решений госорганов, ранее выявивших законность размещения здания на земельном участке.
К жалобе Олеся Кунина приложила судебные акты арбитражных судов первой и кассационной инстанций, вынесенные по делу подконтрольного ей общества. Из них следует, что здание было передано фонду, управляемому обществом, предыдущим собственником, права на него оформлены в должном порядке, само общество не осуществляло строительство (реконструкцию) здания, не знало и не могло знать о допущенных при строительстве (реконструкции) нарушениях, оно также не было застройщиком и не могло соблюсти все нормы градостроительного законодательства. Общество приняло здание в доверительное управление от предыдущей УК, административный орган владел информацией о текущих технических характеристиках здания с 2016 г. Земельный участок под ним согласно правилам землепользования и застройки г. Москвы эксплуатируется обществом в соответствии с его разрешенным использованием, указанным в ЕГРН. Как следствие, Арбитражный суд г. Москвы своим решением от 9 апреля 2021 г., оставленным без изменения вышестоящими инстанциями, признал незаконным и отменил постановление о привлечении общества к административной ответственности с прекращением производства по делу в силу п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ.
Таким образом, в процессе обжалования постановления о своем привлечении к административной ответственности Олеся Кунина приводила аргументы и доводы, которые послужили основанием для прекращения арбитражными судами производства по делу в отношении общества. Однако они были отвергнуты судами общей юрисдикции, усмотревшими при тех же фактических обстоятельствах наличие в ее деянии состава правонарушения, предусмотренного ч. 1.1 ст. 6.7 КоАП г. Москвы, и тем самым подтвердившими правомерность ее привлечения к административной ответственности.
Изучив доводы жалобы, Конституционный Суд отказался принимать ее к рассмотрению. При этом Суд напомнил, что законодательство об административных правонарушениях предполагает возможность привлечения к административной ответственности за одно и то же административное правонарушение как юридических, так и физических (в том числе должностных) лиц: одни и те же фактические обстоятельства противоправного деяния (действия или бездействия) обычно не должны сопровождаться принятием противоположных, взаимоисключающих решений об административной ответственности данных субъектов, если иное объективно не обусловлено юридическим обоснованием таких решений. Ни в КоАП РФ, ни в принятых в соответствии с ним региональных законах не получил разрешения вопрос о пределах преюдициальности судебных актов арбитражных судов, вынесенных по делу об административном правонарушении в отношении организации, когда они вступили в законную силу до принятия судом общей юрисдикции окончательного решения о наличии в действиях/бездействии должностного лица этой организации признаков состава административного правонарушения, особенно если отсутствие таких признаков уже подтверждено вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда.
Вместе с тем, как уже неоднократно отмечал КС, при оценке преюдициальности любых судебных актов нужно учитывать, что предмет исследования в каждом виде судопроизводства имеет свои нюансы, исходя из которых определяется не только компетентный суд, но и специфика правил доказывания, включая порядок представления, исследования доказательств и основания освобождения от доказывания. Границы законодательного усмотрения в закреплении этих правил достаточно широки, а признание преюдициальности судебных актов относится к законодательной дискреции. В свою очередь, введение преюдиции требует баланса между конституционно защищаемыми ценностями, общеобязательностью и непротиворечивостью судебных актов, с одной стороны, а с другой – независимостью суда при состязательности процесса. «В то же время преюдициальность имеет пределы, которые объективно определяются тем, что установленные судом в рамках предмета его рассмотрения по делу факты могут иметь в их правовом существе иное значение при доказывании обстоятельств по другому делу, поскольку в разных видах судопроизводства предметы доказывания не совпадают, а в рамках конкретного вида судопроизводства суды ограничены своей компетенцией. Кроме того, и признание, и отрицание преюдициального значения окончательных судебных актов не могут быть абсолютными», – отмечено в определении.
КС добавил, что суд во всяком случае не может проигнорировать обстоятельства, установленные вступившими в законную силу судебными актами, поскольку эти обстоятельства имеют значение и должны быть подтверждены в рамках того дела, которое разрешает судом. Это не только относится к фактам в виде событий и деяний, объективных обстоятельств или отношения к ним разных субъектов, подлежащим судебному установлению и исследованию, но и касается правовых квалификаций в итоговых оценках и выводах, которыми суды завершают рассмотрение дела и решающим образом констатируют или отрицают правовые состояния и отношения, признают долженствования и правопритязания существующими, а правонарушения – совершенными. Следовательно, не могут быть оставлены без внимания и те акты, которыми арбитражный суд признал исполненной или, напротив, неисполненной определенную обязанность, если за исполнение таковой отвечает должностное лицо организации, привлекаемое к административной ответственности по поводу ее неисполнения.
Как пояснил КС, привлечение должностного лица организации к административной ответственности за неисполнение обязанностей, предусмотренных по занимаемой должности, а равно и судебное оспаривание постановления о таком привлечении предполагают, что факты и обстоятельства, а также их юридическая оценка, нашедшие отражение во вступившем в законную силу акте арбитражного суда, не усмотревшего в отношении юрлица при одних и тех же фактических обстоятельствах признаков объективной стороны правонарушения, не могут быть произвольно отвергнуты судом общей юрисдикции, если они прямо касаются привлекаемого к административной ответственности должностного лица. В рассматриваемом случае, удовлетворяя заявление, в котором общество оспаривало его привлечение к ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1.1 ст. 6.7 КоАП г. Москвы, арбитражные суды указали на отсутствие оснований административной ответственности главным образом потому, что признали истекшим срок давности привлечения к ответственности за вмененное правонарушение, квалифицированное ими в качестве оконченного, а не длящегося административно-противоправного деяния. Они выявили признаки правонарушения, запрещенного не оспариваемым законоположением, а ст. 9.5 КоАП РФ «Нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию», а также сочли, что ч. 1.1 ст. 6.7 КоАП г. Москвы не имеет обратной силы и может применяться только за деяния, имевшие место после ее вступления в силу.
В свою очередь, содержание актов судов общей юрисдикции, принятых по результатам рассмотрения жалобы Олеси Куниной на постановление о ее привлечении к ответственности по ч. 1.1 ст. 6.7 КоАП г. Москвы, свидетельствует, что они опираются на те же обстоятельства, которые были установлены арбитражными судами, и в этом смысле не противоречат их актам. В то же время юридическая оценка (квалификация) этих обстоятельств, данная судами общей юрисдикции, позволила им не согласиться с мнением арбитражных судов об отсутствии объективных признаков правонарушения в действиях (бездействии) юрлица, вследствие чего – при одинаковых фактических обстоятельствах – таковые были признаны достаточным основанием для административной ответственности его руководителя. Таким образом, привлечение заявителя в качестве должностного лица ООО к ответственности по ч. 1.1 ст. 6.7 КоАП г. Москвы, подтвержденное судами общей юрисдикции, само по себе не отрицает преюдициального значения вступивших в законную силу актов арбитражных судов, пришедших к выводу об отсутствии оснований для административной ответственности юрлица, поскольку одни и те же обстоятельства в их правовой сущности по-разному могут оцениваться арбитражными судами и судами общей юрисдикции в делах об административной ответственности юридических и должностных лиц. В связи с этим законоположение, оспариваемое заявителем, не может рассматриваться как нарушающее ее конституционные права в обозначенном аспекте.
КС также не поддержал довод жалобы о том, что спорная норма не отвечает критерию определенности правового регулирования, так как допускает привлечение к административной ответственности в отсутствие ясных и недвусмысленных обязанностей собственника здания привести его эксплуатацию в соответствие с установленными законодательством г. Москвы требованиями. Как счел Суд, адекватное уяснение объективной стороны административного правонарушения подразумевает необходимость их оценки не только в соотношении друг с другом и с признаками иных входящих в состав правонарушения элементов, но и во взаимосвязи с находящимися под защитой административной ответственности нормами и правилами. Поскольку ст. 6.7 КоАП г. Москвы имеет, как и значительная часть административно-деликтного законодательства, бланкетный характер, ее корректное восприятие и надлежащее применение в общей системе регулирования невозможны в отрыве от правил, установленных регулятивными законодательными и подзаконными актами. Именно нарушение правил, касающихся комплекса вопросов соблюдения требований и ограничений по использованию земельного участка, и образует объективную сторону правонарушений, предусмотренных этой статьей.
Применительно к делу заявителя это подразумевает, что признаки объективной стороны описанного в оспариваемой норме правонарушения, свидетельствующие о нарушении указанных требований и ограничений, непосредственно содержатся в законах и иных НПА г. Москвы, а также в других документах, определяющих условия использования земельного участка. Поэтому оспариваемое ею законоположение как таковое не может быть охарактеризовано в качестве неопределенного и тем самым допускать произвольное правоприменение.
КС добавил, что ч. 1.1 ст. 6.7 КоАП г. Москвы, которая допускает возможность дифференцированного применения к должностным лицам административного штрафа в размере от 1% до 1,5% кадастровой стоимости земельного участка, не препятствует его снижению в установленных законом случаях. Соответственно, эта норма не может рассматриваться, вопреки утверждению заявителя, как отступающая от конституционных принципов необходимости, соразмерности и справедливости.
Как отметил юрист практики недвижимости и строительства АБ ЕПАМ Павел Лобачёв, в определении КС рассмотрены ряд дискуссионных вопросов, связанных с применением ч. 1.1 (в настоящий момент – ч. 1.2) ст. 6.7 КоАП г. Москвы, которая предусматривает ответственность за нарушение требований и ограничений по использованию земельного участка, связанных со строительством, с реконструкцией на нем зданий, строений, сооружений. «КС подтвердил принципиальную допустимость разного итога судебных разбирательств по оспариванию привлечения к ответственности организации и ее единоличного исполнительного органа. Стоит отметить, что в практике такая ситуация периодически встречается, что отчасти связано с различиями в правовых позициях арбитражных судов и судов общей юрисдикции при рассмотрении дел по ч. 1.2 ст. 6.7 КоАП г. Москвы. Такой подход в целом справедлив, поскольку порядок и особенности производства по АПК РФ и КоАП РФ отличаются. Вместе с тем, по моему мнению, противоположные решения по одному и тому же правонарушению могут быть приняты только в случае, когда ход рассмотрения дел в судах принципиально отличался, например если по одному из дел заявитель подал жалобу с пропуском срока. В ином случае существует риск принятия взаимоисключающих решений», – считает он.
Кроме того, добавил эксперт, Суд не усмотрел противоречия Конституции РФ в возможности привлечения к ответственности лица, которое непосредственно не осуществляло строительство. «Этот подход соответствует превалирующей позиции в судебной практике, согласно которой нарушение по ч. 1.2 ст. 6.7 КоАП г. Москвы является длящимся. Иными словами, правовое значение имеет само использование земельного участка, на котором возведена постройка с нарушениями, а не факт ее строительства. Как следствие, к ответственности привлекается фактический владелец объекта, возведенного с нарушением, в том числе в случае, если он сам непосредственно никаких работ не проводил (см., например, постановление Арбитражного суда Московского округа от 25 декабря 2023 г. по делу № А40-285739/2021; постановление Арбитражного суда Московского округа от 17 октября 2023 г. по делу № А40-95296/2022). В свою очередь, вопрос о соразмерности и справедливости санкции ч. 1.1 (1.2) ст. 6.7 КоАП г. Москвы ранее уже был предметом рассмотрения КС РФ (см. Определение от 30 сентября 2021 г. № 2122-О), и в настоящем определении Суд не сформулировал по нему новых позиций. Таким образом, представляется, что определение КС соответствует текущей практике судов и не повлечет коренного изменения сложившихся подходов», – заключил Павел Лобачёв.
Адвокат АП г. Москвы Екатерина Тютюнникова заметила: позиция судов о том, что за одно и то же административное правонарушение возможно привлекать к ответственности как юрлицо, так и его должностное лицо, сформировалась давно. «Верховный Суд в своих судебных актах неоднократно высказывался о возможности освобождения юрлица от административной ответственности в случае привлечения за такое административное правонарушение к ответственности должностного лица или сотрудника юрлица. Поэтому неудивительно, что Конституционный Суд лишь подтвердил сформировавшуюся практику и отказал в принятии жалобы», – полагает она.