11 апреля Конституционный Суд вынес Постановление № 17-П по делу о проверке конституционности ст. 85, ч. 4 ст. 87 и ст. 211 КАС РФ, предусматривающих применение по административному иску об оспаривании нормативного правового акта меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого акта или его положений.
Суды отказали в применении мер предварительной защиты
В сентябре 2020 г. Комитет по культуре Ленинградской области выпустил приказ об отказе во включении здания вокзала железнодорожной станции Токсово в Перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории области. В связи с возникшей угрозой сноса здания коренной житель Токсово Дмитрий Сергеев, представляющий инициативную группу граждан, обратился в суд для признания этого приказа недействующим. Вместе с иском он направил ходатайство о применении мер предварительной защиты в виде приостановления действия оспариваемого документа.
Определением судьи Ленинградского областного суда от 6 апреля 2021 г. в удовлетворении ходатайства было отказано, так как какие-либо меры предварительной защиты при оспаривании нормативного правового акта, кроме запрета его применения к административному истцу, не предусмотрены. Последующие судебные инстанции с этим согласились. В апреле 2021 г. здание снесли, а в августе того же года Ленинградский областной суд признал оспоренный приказ комитета недействующим со дня вступления решения в силу.
В жалобе в Конституционный Суд Дмитрий Сергеев указал, что ст. 85, ч. 4 ст. 87 и ст. 211 КАС РФ не соответствуют Конституции в той мере, в какой они не позволяют административным истцам ходатайствовать перед судом, а суду принимать меры предварительной защиты по административному иску в виде приостановления действия в полном объеме оспариваемого в судебном порядке нормативного правового акта регионального органа охраны объектов культурного наследия об отказе во включении объекта, обладающего признаками ОКН, в перечень выявленных ОКН или в виде запрета сноса такого объекта. Тем самым они препятствуют обеспечению действенной государственной охраны потенциального памятника культуры до вступления судебного решения по спору об указанном нормативном правовом акте в законную силу и, по сути, лишают смысла судебное разбирательство по соответствующей категории дел.
КС признал оспариваемые положения неконституционными
Изучив жалобу, КС отметил, что одним из предусмотренных КАС РФ процессуальных средств, направленных на создание условий, необходимых для справедливого отправления административного судопроизводства и беспрепятственного исполнения решения по административному делу, рассматриваемому судом, являются согласно его ст. 85 меры предварительной защиты. Они могут быть применены, если до принятия судебного решения или примирения сторон существует опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту которых подано административное исковое заявление, или если защита прав истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.
Это, как пояснил КС, помимо прочего означает, что когда судебная защита прав и свобод осложняется реальной или потенциальной угрозой неисполнения вынесенного по результатам судебного рассмотрения административного дела решения либо затруднением его исполнения в будущем, возникает объективная потребность своевременного применения таких мер, в том числе в виде приостановления действия оспариваемых актов или запрета совершения оспариваемых действий (п. 16 Постановления Пленума ВС РФ от 1 июня 2023 г. № 15).
Применение судом законных и обоснованных мер предварительной защиты по административному иску, которым оспариваются правовые акты (действия, бездействие) органов или должностных лиц публичной власти, в том числе когда установленными фактическими обстоятельствами конкретного дела подтверждена вероятность неисполнения или ненадлежащего исполнения вступившего в законную силу решения суда, отвечает конституционному предназначению судебной защиты, подчеркнул КС. Он указал: ч. 4 ст. 87 КАС предусматривает, что в удовлетворении заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску может быть отказано, если основания для применения таких мер отсутствуют.
КАС РФ применительно к делам об оспаривании НПА устанавливает, что при рассмотрении соответствующих исков суд вправе принять по таким делам единственно возможную меру в виде запрета применения оспариваемого акта или отдельных его положений в отношении административного истца, а также специально оговаривает недопустимость использования иных мер предварительной защиты. Так как нормативные акты адресованы неопределенному кругу лиц и затрагивают как права истца, так и всех иных лиц, возможность приостановления их действия до вступления в силу окончательного судебного решения была бы сопряжена с рисками отступления от стабильности правового регулирования. Такое законодательное решение в принципе согласуется с обеспечением конституционного баланса частных и публичных интересов при отправлении правосудия и не выходит за пределы дискреционных полномочий федерального законодателя, счел КС.
Вместе с тем в постановлении указано, что, осуществляя нормоконтроль в порядке гл. 21 КАС РФ, суды нередко абсолютизируют невозможность применения других мер предварительной защиты, не учитывая расширительные интерпретации понятия нормативных актов, позволяющие относить к ним акты, способные воздействовать на правовой режим объектов. В частности, суды и законодательство субъектов РФ признают нормативный характер приказов об отказе во включение объектов (памятников культуры) в перечень ОКН. Соответственно, иски об оспаривании таких приказов рассматриваются по правилам гл. 21 КАС РФ. При этом специфика таких правовых актов и обусловленных их принятием правовых последствий состоит в том, что их действие может не сопровождаться непосредственным применением к административному истцу, вследствие чего эффект предварительной защиты не всегда может быть обеспечен запретом применения оспариваемых положений непосредственно в отношении административного истца. Однако это не исключает, что его права наряду с правами других лиц могут быть нарушены теми или иными действиями либо бездействием в отношении указанного объекта.
В связи с этим единственно возможная в данном виде административных споров мера предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого в порядке, предусмотренном гл. 21 КАС, правового акта (отдельных его положений) в отношении административного истца для подобного рода случаев оказывается объективно бесперспективной, констатировал Суд. Как следствие, с учетом особенностей правового регулирования данной сферы общественных отношений, в которых принимаются такие правовые акты, это может порождать неприемлемые издержки, чреватые необратимыми последствиями для объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, во включении которых в перечень выявленных объектов отказано.
КС указал, что правовая охрана ОКН, связанная с запретом их сноса собственниками или иными законными владельцами, распространяется на объекты, обладающие признаками объектов культурного наследия, в ограниченной форме; во всяком случае она прямо не предусмотрена применительно к объектам, в отношении которых региональным органом охраны объектов культурного наследия принято решение об отказе во включении в перечень выявленных объектов культурного наследия. Суд обратил внимание, что такое законодательное регулирование правовой охраны ОКН не содержит действенных гарантий того, что в случае судебного оспаривания правовых актов региональных органов об отказе во включении объектов, обладающих признаками ОКН, в специальный перечень эти объекты будут защищены от сноса (демонтажа).
В постановлении уточняется, что применение к таким актам мер предварительной защиты в виде приостановления их действия может быть лишено какого-либо практического смысла, так как правовое регулирование охраны памятников истории и культуры основывается на том, что объекты, в отношении которых принято решение об отказе во включении в перечень выявленных ОКН, не подлежат полноценной государственной охране, не допускающей их уничтожения. Даже предоставление суду права приостановить действие акта регионального органа охраны ОКН об отказе во включении объекта, обладающего признаками ОКН, в соответствующий перечень, при сохранении существующего правового режима охраны объектов может оказаться не в состоянии защитить соответствующий объект от невосполнимой утраты.
КС объяснил, что право граждан, выступающих административными истцами, на доступ к культурным ценностям может быть нарушено сносом объекта, в отношении которого до принятия и вступления в законную силу окончательного судебного решения по инициированному ими делу об оспаривании отказа регионального органа охраны ОКН сохраняется возможность его включения в перечень выявленных ОКН (памятников истории и культуры). Однако сами административные истцы непосредственно в правоотношениях, вызванных принятием правового акта, не находятся, что, по сути, обессмысливает использование единственно возможной при рассмотрении административных споров в соответствии с гл. 21 КАС меры предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца.
КС отметил, что предусмотренные КАС условия применения мер предварительной защиты в случае оспаривания по правилам гл. 21 КАС правовых актов регионального органа охраны ОКН об отказе в придании конкретному объекту, обладающему признаками ОКН, соответствующего статуса в системе действующего правового регулирования не отвечают конституционным принципам справедливого правосудия, не согласуются с конституционным признанием культуры уникальным наследием многонационального народа РФ и не содержат эффективных судебных гарантий охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).
Между тем КАС, закрепляя принципиальную возможность применения мер предварительной защиты по административному иску, не устанавливает их исчерпывающий перечнь и не запрещает принимать в случаях, когда защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна, и иные, прямо не упомянутые в нем меры такой защиты. К указанным мерам при оспаривании НПА (действий, бездействия), в частности, относятся: наложение ареста на имущество, принадлежащее административному ответчику и находящееся у него или других лиц; возложение на административного ответчика, других лиц, в том числе не являющихся участниками судебного процесса, обязанности совершить определенные действия или воздержаться от совершения определенных действий; приостановление взыскания по исполнительному документу, оспариваемому в судебном порядке (п. 27 Постановления Пленума ВС от 27 сентября 2016 г. № 36).
Как полагает КС, отсутствие у суда возможности возложить на собственника или законного владельца объекта, обладающего признаками ОКН, обязанность воздержаться от его сноса при рассмотрении административного искового заявления, которым в порядке, предусмотренном гл. 21 КАС, оспаривается правовой акт регионального органа охраны ОКН об отказе во включении соответствующего объекта в соответствующий перечень – особенно с учетом того, что при оспаривании бездействия указанного органа, выразившегося в непринятии в установленные сроки решения по данному вопросу, суд не лишен этого полномочия – препятствует ему применить, если это необходимо и соразмерно обстоятельствам конкретного административного дела, данную меру предварительной защиты по административному иску, что в конечном счете подрывает авторитет суда и расходится с обеспечением полноценной судебной защиты прав и свобод граждан.
Таким образом, Конституционный Суд признал, что ст. 85, ч. 4 ст. 87 и ст. 211 КАС не соответствуют Основному Закону, поскольку в системе действующего правового регулирования они, устанавливая возможность применения судом, рассматривающим административное исковое заявление о признании недействующим правового акта регионального органа охраны ОКН, предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого акта к административному истцу, необоснованно ограничивают полномочия суда на применение иных мер предварительной защиты по административному иску, чем не обеспечивают эффективную правовую охрану данного объекта от невосполнимой утраты до вступления в законную силу решения суда по административному исковому заявлению.
КС предписал федеральному законодателю внести в действующее правовое регулирование административного судопроизводства необходимые изменения. Этим для него не исключается возможность использовать свои нормотворческие полномочия для расширения мер предварительной защиты при рассмотрении в порядке гл. 21 КАС дел об оспаривании и других актов, нормативные свойства которых проявляются в их способности оказывать воздействие на правовой режим различных объектов, порождающее особые условия их использования и защиты, а также для совершенствования нормативного правового регулирования в сфере охраны ОКН.
До этого при рассмотрении аналогичных споров суд вправе обязать собственника или законного владельца объекта, в отношении которого оспаривается отказ во включении в перечень выявленных ОКН, или земельного участка, на котором он расположен, воздержаться от сноса. При этом суду при применении данной меры предварительной защиты надлежит привлечь собственника или законного владельца к участию в деле в качестве заинтересованного лица.
КС отметил, что пересмотр дела Дмитрия Сергеева не может привести к восстановлению его прав на справедливое судебное разбирательство и доступ к культурным ценностям, а потому счел необходимым применение к заявителю компенсаторного механизма, форма и размер которого подлежат определению Ленинградским областным судом.
Адвокаты поприветствовали позицию Конституционного Суда
Адвокат Санкт-Петербургского филиала КА г. Москвы «БГП» Мария Равич считает, что позиция КС своевременна и актуальна, учитывая количество соответствующих споров в судах. «Строения и сооружения, за сохранение которых борются административные истцы по таким делам, – это предметы спора с особой ценностью, значимые для всех граждан, и последствия их сноса существеннее, чем последствия сноса всех иных строений или сооружений. Поэтому в этом деле КС разрешал коллизию не между частным и публичным, а между двух публично-правовых интересов: устойчивости нормативного регулирования, с одной стороны, и сохранения культурного наследия, с другой», – отметила адвокат.
Мария Равич полагает, что существующие нормы КАС фактически оставляют без защиты такие особо ценные предметы спора на период судебного разбирательства, допуская их безвозвратное уничтожение. После завершения рассмотрения дела судом обеспечительные меры предварительной защиты будут отменены, и устойчивость правового регулирования восстановится, оставшийся же без защиты на период спора объект культурного наследия может не сохраниться, пояснила она. По этой причине выбор Конституционного Суда РФ в пользу сохранения культурного наследия выглядит логичным и разумным, добавила адвокат.
Адвокат КА «Династия», к.ю.н. Елена Дьякова подчеркнула, что постановление КС является довольно значимым в части регулирования правоотношений, связанных с культурными ценностями. Невозможность применения такой меры защиты, как приостановление действия НПА о сносе или о непризнании культурных ценностей ОКН до вступления в силу решения по оспаривании данного НПА, может потенциально повлечь необратимую утрату культурной ценности, что наблюдается в рассматриваемом случае, отметила эксперт.
Вместе с тем Елена Дьякова считает, что подобная мера предварительной защиты оправдана только в части регулирования правоотношений, связанных с культурными ценностями. В остальных же случаях применение судом мер предварительной защиты в виде приостановления действия НПА в отношении не только истца – тем более что в силу ч. 6 ст. 208 КАС он может быть оспорен в течение всего срока действия – приводило бы, по сути, к не основанному на вступившем в законную силу окончательном судебном решении по административному делу несоразмерному вмешательству в нормативное правовое регулирование, выходящему по своим юридическим последствиям за пределы инициированного истцом административно-правового спора, указала она.
Адвокат, советник Nextons Мария Михеенкова обратила внимание, что затронутая в данном постановлении проблема достаточно актуальна, причем как применительно к конкретному рассмотренному узкому вопросу (меры предварительной защиты по административным искам об оспаривании НПА об отказе в признании того или иного здания, сооружения ОКН), так и в более широком смысле.
Она пояснила: в данном деле КС указал на то, что несмотря на наличие в КАС РФ исчерпывающего перечня возможных мер предварительной защиты по таким искам (в виде одной-единственной меры), суд вправе и обязан рассматривать возможность и необходимость применения и других мер, если это необходимо для обеспечения возможности исполнения судебного акта. При этом важно, что Суд отметил необходимость учета общего смысла судебного спора, а не только формальной возможности исполнения вынесенного по его итогам судебного решения.
«Так, в данном деле в результате отказа в мерах предварительной защиты спорное здание было снесено. И хотя спор был не о сносе здания, а о законности или незаконности отказа в признании его объектом культурного наследия, снос здания, по сути, обессмыслил весь этот спор. В этой связи КС и указал на необходимость расширительного толкования норм о мерах предварительной защиты. Подход КС, по сути, свидетельствует о недопустимости легализма и формализма, что можно только поддержать, поскольку проблема эта общая для всего российского правоприменения», – прокомментировала Мария Михеенкова.
