2 июля Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 27-П по делу о проверке конституционности абз. 2 ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ «Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях». Согласно этой норме полицейские составляют протоколы о правонарушениях, посягающих на общественный порядок и безопасность, предусмотренных законами субъектов РФ, если передача этих полномочий предусмотрена соглашениями между МВД и региональными органами исполнительной власти.
На неопределенность данного законоположения указало Законодательное собрание Ростовской области, по мнению которого наличие таких соглашений между МВД и органами исполнительной власти регионов является императивным условием для наделения полиции правом составлять протоколы о соответствующих правонарушениях и тем самым нарушается Конституция. Данная ситуация, по мнению заявителя, препятствует полноценной защите прав и свобод человека и гражданина и единообразному обеспечению общественного порядка и общественной безопасности на территории всех субъектов РФ. Кроме того, одним из доводов обращения стало то, что нет конкретных, точных и понятных правил заключения таких соглашений о передаче осуществления полномочий.
Изучив вопрос, Конституционный Суд указал, что такая оценка не находит подтверждения в действующем федеральном законодательстве и, в частности, Законе о полиции. Согласно его положениям полиция обязана оказывать содействие федеральным органам госвласти, региональным органам, местной администрации, общественным объединениям, организациям, их должностным лицам в защите их прав. При этом она руководствуется не только федеральными актами, но и законами регионов по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения безопасности, изданными в пределах их компетенции. К обязанностям полиции, как отметил КС, относится широкий комплекс мер реагирования на административные правонарушения.
Суд отметил, что КоАП РФ не запрещает участие должностных лиц полиции в производстве по делам об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена региональными законами. Напротив, в силу Кодекса сотрудники полиции обладают широким спектром полномочий: они вправе осуществлять доставление и административное задержание лиц, привлекаемых к ответственности; производить личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, и иные действия.
Также КС напомнил, что прокурору предоставлено право при осуществлении надзора возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена как КоАП, так и законом субъекта РФ. Следовательно, в качестве формально-процессуального основания привлечения к административной ответственности могут выступать не только протоколы о таких правонарушениях, но и вынесенные прокурором постановления.
По мнению КС РФ, порядок заключения между региональными властями и МВД РФ соответствующих соглашений детально урегулирован в Законе об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и конкретизирующими его подзаконными актами.
Таким образом, Конституционный Суд признал, что оспариваемое законоположение соответствует Конституции, а федеральный законодатель не допустил каких-либо отступлений от конституционных принципов федеративного правового государства и не вышел за пределы своих дискреционных полномочий.
По мнению адвоката, руководителя группы антимонопольной практики ART DE LEX Кирилла Дозмарова, вывод Конституционного Суда основан на том, что заключение соглашений между федеральным министерством внутренних дел и субъектами РФ направлено на обеспечение баланса интересов федеральных и региональных органов исполнительной власти, отвечающего целям эффективной административно-правовой защиты прав и свобод граждан. Эксперт особо подчеркнул, что инициатива заключения подобных соглашений должна исходить именно от региональных властей, которые не могут быть принуждены к их подписанию, на что указал КС.
Руководитель КА «Комиссаров и партнеры» Андрей Комиссаров обратил внимание на указание Суда о том, что соглашение, заключенное между органом исполнительной власти субъекта РФ и федеральным органом исполнительной власти, является правом, а не обязанностью субъекта, в то время как исполнительный орган РФ не может произвольно отказывать в заключении подобного соглашения. «Оспариваемые положения не нарушают принцип разделения властей и основы федеративного устройства, так как по смыслу действующего законодательства субъект РФ вправе передавать часть своих полномочий в сфере совместного ведения органам исполнительной власти РФ».
Адвокат подчеркнул, что решение КС может способствовать более активному процессу передачи подобных полномочий от субъектов РФ органам исполнительной власти: «Некоторым регионам выгоднее передавать эти полномочия федеральным органам, чем организовывать их исполнение собственными силами».
Адвокат Илья Трайнин, комментируя постановление, заметил, что, на первый взгляд, оно кажется рядовым и направленным на разъяснение некоторых «тонкостей» в системе регулирования правоотношений между федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации. «Все же таковым его считать нельзя. Казалось бы, на самом деле, ну какая разница, кто будет составлять протокол об административном правонарушении, посягающем на общественный порядок или общественную безопасность. Все равно, как правило, постановление по нему будет выноситься судом, и для конкретного лица в принципе не важен автор протокола. Но мы все прекрасно представляем, что составление протокола в подобных случаях часто сопровождается доставлением, административным задержанием, досмотром и другими процедурами, обеспечивающими производство по делу, изложенными в ст. 27.1 КоАП РФ. Таким образом, затрагиваются личные права и свободы граждан», – пояснил он.
По мнению эксперта, ключевыми моментами решения Суда являются вывод о том, что отсутствие соглашения у властей субъекта РФ с полицией не лишает их «адекватных юридических возможностей для процессуального обеспечения применения установленной ими административной ответственности за нарушения общественного порядка и общественной безопасности» и что «в распоряжении субъектов Российской Федерации имеются достаточные правовые средства для осуществления производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных их собственными законами».
«Таким образом, не исключаю возможности появления в будущем у субъектов РФ и даже у муниципалитетов своих квазиполицейских служб с соответствующими полномочиями, что, конечно же, может повлиять на права и свободы личности», – заключил Илья Трайнин.
