15 июня Пленум Верховного Суда рассмотрел и отправил на доработку проект постановления «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Документ содержит 10 разделов, состоящих из 144 разъяснений.
Общие положения
В первом разделе разъясняется, какие нормативно-правовые акты составляют законодательство РФ о выборах и референдумах, также напоминается о праве субъекта РФ принимать соответствующие законы в качестве конкретизирующих нормативных положений, регулирующих избирательные права граждан.
В п. 4 проекта подчеркивается, что конституционной гарантией защиты избирательных прав и права на участие в референдуме российских граждан и их объединений является обеспечение правильного и своевременного рассмотрения судами административных дел о защите указанных прав в порядке, предусмотренном главой 24 КАС РФ. Уточняется, что положения главы 22 КАС РФ о рассмотрении административных дел об оспаривании действий (бездействия) и решений органов публичной власти и их должностных лиц не подлежат применению при обращении в суд за защитой нарушенных избирательных прав.
Подсудность и порядок рассмотрения дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме
Согласно п. 5 административные дела о защите избирательных прав рассматриваются районным судом, за исключением дел, отнесенных к подсудности верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа и Верховного Суда РФ в качестве суда первой инстанции.
В п. 6 приведены некоторые административные дела, относящиеся к подсудности районного суда. Например, к таковым относятся дела о назначении местного референдума, об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений (в том числе политических партий), должностных лиц, нарушающих избирательные права и право на участие в референдуме граждан РФ.
В п. 7 разъясняется, какие дела отнесены к подсудности верховных судов республик, краевых, областных и равных им судов. В следующем пункте указано, какие административные дела рассматривает Верховный Суд РФ в качестве суда первой инстанции. К таковым, в частности, относятся дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) ЦИК РФ (независимо от уровня выборов, референдума), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума.
Отдельные вопросы, связанные со статусом избирательных комиссий, комиссий референдума, их членов, а также наблюдателей
В данном разделе Пленум ВС напоминает, что избирательные комиссии, комиссии референдума обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, осуществляют подготовку и проведение выборов и референдумов. Отмечается, что председатель избирательной комиссии, комиссии референдума вправе представлять ее интересы в суде на основании документов, подтверждающих его статус, без соответствующей доверенности (п. 12).
В п. 14 указано, что член избирательной комиссии, комиссии референдума не вправе оспорить итоги голосования, результаты выборов, референдума, ссылаясь только на свой статус. Вместе с тем подчеркивается, что в случае реализации членом избирательной комиссии своего активного избирательного права он не лишен возможности обратиться в суд за защитой этого права как избиратель в порядке, предусмотренном законодательством о выборах и референдумах.
В п. 15 разъясняется о правах наблюдателя, при этом отмечается, что он не вправе совершать действия, препятствующие работе комиссии, а также иные действия, запрещенные законом.
Акты избирательной комиссии, комиссии референдума и порядок их оспаривания
В п. 16 дано пояснение о том, какие решения, действия избирательной комиссии, комиссии референдума могут быть оспорены в суде. В соответствии с п. 17 решения, принятые избирательной комиссией, могут быть отменены по основаниям и в порядке, которые предусмотрены законом.
Согласно п. 18 решение избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата может быть отменено судом или вышестоящей избирательной комиссией. Избирательная комиссия, принявшая решение об отказе в регистрации кандидата, таким правом не наделена. Вместе с тем данная комиссия вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением об отмене принятого ею решения в связи с нарушением законодательства о выборах и референдумах.
Обращение в суд в защиту избирательных прав
В указанном разделе представлен список лиц и объединений, которым предоставлена возможность оспаривания в судебном порядке решений (действий, бездействия) избирательных комиссий. В частности, к таким лицам относятся избиратели, участники референдума, кандидаты и их доверенные лица и избирательные объединения. Такая возможность есть и у политических партий, их региональных отделений и иных структурных подразделений, других общественных объединений (п. 20).
Пленум ВС уделил внимание обращению в суд в защиту активного и пассивного избирательного права, обращению в суд в целях защиты избирательных прав и права на участие в референдуме других лиц или неопределенного круга лиц. В п. 28 отмечается, что прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту избирательных прав граждан, которые по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и иным уважительным причинам не могут сами обратиться в суд.
В проекте постановления разъясняется о принятии административного искового заявления о защите избирательных прав к производству суда, о сроках обращения в суд с административным иском о защите избирательных прав. Так, в п. 34 указано, что срок на обращение в суд может отсчитываться либо до первого дня голосования, либо до дня голосования, и в этом случае день голосования (первый день голосования) в указанный срок не включается. Административное исковое заявление о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда административному истцу стало известно или должно было стать известно о нарушении его избирательных прав или права на участие в референдуме (п. 35).
В п. 39 раскрывается перечень мер предварительной защиты при рассмотрении и разрешении административных дел о защите избирательных прав, которые суд не вправе применять в период избирательной кампании, кампании референдума до дня опубликования результатов выборов, референдума.
В данном разделе также разъясняются порядок и сроки рассмотрения дел о защите избирательных прав, а также правила извещения лиц, участвующих в таких делах. В п. 53 отмечается, что положения КАС РФ не препятствуют суду в вызове избирателей и иных лиц в качестве свидетелей, их допросе, совершении иных процессуальных действий по проверке и оценке доказательств, включая разрешение ходатайств и назначение судебных экспертиз, в том числе почерковедческих.
Отдельные вопросы материального права
Данный раздел содержит разъяснения об условиях выдвижения кандидата и основаниях для отказа в регистрации кандидата. Отдельный блок посвящен сбору подписей в поддержку кандидата, подробно конкретизируется, какие подписи избирателей считаются недостоверными и недействительными.
Также в этом разделе поясняется, у каких граждан отсутствует пассивное избирательное право. Так, в п. 86 указано, что к таким гражданам относятся в том числе граждане РФ, имеющие гражданство (подданство) иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. В случае установления наличия у кандидата гражданства иностранного государства такое обстоятельство является основанием для принятия избирательной комиссией решения об отказе в регистрации, за исключением случаев, установленных законодательством.
В п. 87 отмечается, что наличие у кандидата пассивного избирательного права закон ставит в зависимость от характера и степени общественной опасности совершенных им деяний, предусмотренных УК РФ, наличия на день голосования на выборах неснятой и непогашенной судимости за указанные преступления. Подчеркивается, что для целей избирательного законодательства погашение или снятие судимости не отменяет факт осуждения лица за совершение преступного деяния, является основанием для ограничения пассивного избирательного права.
В проекте постановления уделено внимание несоблюдению ограничений, установленных федеральным законом, несоблюдению требований к выдвижению кандидата. Также приведены требования к документам, необходимым для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, описаны ситуации, связанные с недостаточным количеством подписей, нарушением порядка их сбора.
Пленум ВС также уточняет, что включает в себя информационное обеспечение выборов и референдумов, какие действия не допускаются при проведении предвыборной агитации и каким лицам запрещено использовать преимущества своего должностного или служебного положения. Обращено внимание на то, что законом установлен закрытый перечень действий, которые могут рассматриваться в качестве использования преимуществ должностного или служебного положения при проведении избирательной кампании, кампании референдума. Данный перечень не подлежит расширительному толкованию (п. 117). В п. 119 разъясняется, что судам необходимо выяснять при решении вопроса о том, имел ли место подкуп избирателей, участников референдума.
Оспаривание решения об итогах голосования, о результатах выборов, референдума
В п. 121 перечислены лица, имеющие право обратиться в суд с административным исковым заявлением об отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума. Закон предоставляет право обжаловать решение избирательной комиссии об итогах голосования только гражданам, чье активное избирательное право непосредственно затрагивается порядком осуществления голосования избирателей и определением итогов голосования.
Согласно п. 124 при выявлении ошибок, несоответствий в протоколах об итогах голосования или сводных таблицах об итогах голосования, возникновении сомнений в правильности составления протоколов и (или) сводных таблиц суд не вправе осуществлять подсчет голосов и определять результаты выборов, референдума. В этом случае в решении указывается на необходимость проведения комиссией повторного подсчета голосов избирателей, участников референдума.
Отмечается, что Закон об основных гарантиях избирательных прав предусматривает перечень обстоятельств, в случае установления которых суд может отменить решение комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдума. Суд также вправе отменить соответствующее решение комиссии, если установит иные существенные нарушения законодательства о выборах и референдумах, не позволяющие выявить действительную волю избирателей.
Прекращение производства по делу о защите избирательных прав
Как указано в данном разделе, ст. 242 КАС РФ помимо общих закрепляет специальные основания для прекращения производства по делу о защите избирательных прав. Так, суд прекращает производство по делу в случае, если гражданин, оспаривающий решение, действие (бездействие) участковой избирательной комиссии, комиссии референдума, связанные с установлением итогов голосования, не принимал участия в выборах, референдуме на соответствующем избирательном участке и не пытался реализовать свое активное избирательное право, право на участие в референдуме (п. 130).
Поясняется, что суд не принимает отказ административного истца от административного иска о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, если установит, что административным ответчиком было допущено существенное нарушение законодательства о выборах и референдумах, нарушающее права других лиц, в том числе не участвующих в деле. Например, в случае регистрации кандидатом лица, не обладающего пассивным избирательным правом.
Порядок принятия судом решения по делу о защите избирательных прав
В п. 136 уточняется, что завершение избирательной кампании, кампании референдума или окончание дня голосования в период рассмотрения административного дела о защите избирательных прав, возбужденного по административному исковому заявлению, поступившему в установленный законом срок, не является препятствием к разрешению судами, включая суды апелляционной, кассационной и надзорной инстанций, указанного дела по существу.
Подчеркивается, что стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы. При удовлетворении административных исковых требований о признании незаконными решений, действий (бездействия) избирательной комиссии, комиссии референдума судебные расходы взыскиваются с такой комиссии (п. 137).
Пленум ВС обращает внимание, что закон предусматривает сокращенный срок апелляционного обжалования судебных решений по данной категории дел (ч. 3 и 3.1 ст. 298 КАС). В связи с этим в период избирательной кампании, кампании референдума (до дня голосования) копия решения суда должна быть вручена или направлена лицам, участвующим в деле, их представителям, а также представителю избирательной комиссии, организующей выборы, незамедлительно (немедленно) после изготовления соответствующего решения суда с использованием способов, позволяющих обеспечить его скорейшую доставку.
В п. 141 указано на то, что решение суда по делу о защите избирательных прав, вступившее в законную силу или обращенное к немедленному исполнению, является основанием для регистрации кандидата, списка кандидатов (восстановления их регистрации) и не требует подтверждения со стороны соответствующей комиссии.
Производство в судах апелляционной и кассационной инстанций
В соответствии с п. 142 апелляционные жалоба, представление на решение суда по административному делу о регистрации кандидата, об отказе в регистрации кандидата, исключении кандидата из заверенного списка кандидатов, отмене регистрации кандидата, поступившие в период избирательной кампании до дня голосования, рассматриваются судом не позднее дня, предшествующего дню голосования. Если голосование проводится в течение нескольких дней подряд, апелляционные жалоба, представление на указанные решения суда рассматриваются не позднее дня, предшествующего первому дню голосования.
В п. 143 разъясняется, что при рассмотрении дел о защите избирательных прав суды не должны оставлять без внимания выявленные недостатки в деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума, общественных объединений, должностных лиц, способствовавшие нарушению избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ или создававшие препятствия для правильного и своевременного рассмотрения и разрешения дел данной категории, используя предоставленное им право вынесения частного определения.
Согласно последнему пункту проекта документа после его принятия будет признано утратившим силу Постановление Пленума ВС РФ от 31 марта 2011 г. № 5.
Эксперты оценили проект постановления
Главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Московского государственного областного университета, д.ю.н. Александр Чертков в целом положительно оценил проект постановления Пленума ВС. «Актуальность рассматриваемых вопросов не вызывает сомнений, поскольку нарушений в избирательной сфере фиксируется немало, еще больше возникает споров, граждане не довольны уровнем защищенности своих избирательных прав. Референдум же и вовсе стал фантомной категорией правовой жизни России, что свидетельствует о проблемах в данной сфере. В свете изложенного разъяснения многих положений законодательства в контексте их применения со стороны Пленума ВС могут способствовать решению проблем», – считает он.
Эксперт отметил положения об интеллектуальной собственности, в частности о нарушении требований ст. 1276 ГК РФ при проведении предвыборной агитации. Так, в агитационных материалах без согласия автора или иного правообладателя и без выплаты вознаграждения воспроизводится, сообщается в эфир или по кабелю фотографическое произведение, произведение архитектуры или произведение изобразительного искусства, которые постоянно находятся в месте, открытом для свободного посещения (п. 113). Такая проблема существует, авторские права нуждаются в судебной защите, уверен Александр Чертков.
Он указал, что при этом в проекте поясняется, что установленные судом факты нарушения законодательства РФ об интеллектуальной собственности при изготовлении агитационного материала, который не использовался при проведении агитации (например, вся партия агитационного материала была уничтожена), не могут служить поводом для отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, отказа в проведении референдума, иных негативных последствий. Как полагает Александр Чертков, это свидетельствует о том, что ВС ищет баланс между защитой авторских и избирательных прав. «Вместе с тем ключевой проблемой защиты избирательных прав остается не то, что нарушения не устанавливаются судами, а то, что восстановить нарушенные права зачастую невозможно, поскольку выборы уже прошли. И в этой части проект постановления Пленума ВС полностью не решает проблему, притом что отчасти направлен на обеспечение кратчайших сроков рассмотрения данной категории дел», – высказал мнение эксперт.
Адвокат АП Санкт-Петербурга, доктор права НИУ «Высшая школа экономики» Вячеслав Плахотнюк отметил, что в п. 141 проекта постановления констатируется безусловная юридическая сила вступивших в законную силу или обращенных к немедленному исполнению решений суда. «Однако вместо указания на то, что решение по делу и защите избирательных прав является основанием для регистрации кандидата (списка кандидатов), было бы более удачным сформулировать разъяснение, что такое решение уже само по себе является актом регистрации кандидата и не требует принятия избирательными комиссиями каких-либо дополнительных решений о регистрации», – полагает эксперт.
Вячеслав Плахотнюк считает, что п. 143 проекта содержит необоснованно расширенное толкование ст. 200 КАС РФ и предлагает судам с использованием института частных определений реагировать не на способствовавшие нарушению избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ нарушения законности со стороны участников избирательного процесса, как это сформулировано в КАС, а на недостатки в их деятельности. «Причем из предложенного Пленумом ВС перечня возможных адресантов частных определений исключены органы государственной власти и местного самоуправления, которые также наделены полномочиями на совершение действий и принятие юридически обязывающих решений, влияющих на реализацию избирательных прав граждан. Например, органы власти предоставляют данные учета избирателей, назначают выборы и формируют избирательные комиссии», – заметил эксперт.
Юрист «Охтин, Новиков и партнеры» Александр Новиков обратил внимание, что в последние несколько лет федеральное регулирование избирательного процесса претерпело значимые изменения: были введены отдельные, ранее не применяемые институты, например дистанционное электронное голосование, выездное голосование, изменение порядка сбора подписей и т.п. В том числе был усовершенствован институт защиты избирательных прав, сокращены сроки обжалования неправомерных решений и бездействий избирательных комиссий. Эксперт поделился, что многие из нововведений подвергались обоснованной критике, а судебная практика, связанная с отдельными новшествами, в регионах была разнонаправленной.
Александр Новиков поприветствовал урегулирование вопросов процессуальных сроков и судебного порядка разрешения споров. Так, он считает важным, что в п. 38 отдельно прописано, что административный иск, жалоба считаются поданными в момент их поступления в суд, а не в момент их отправки. Эксперт пояснил, что в его практике неверное трактование нормы ч. 2 ст. 92 КАС РФ встречалось довольно часто среди оппонентов.
Отдельного внимания, как считает Александр Новиков, заслуживают суждения суда по вопросу недействительности подписей в подписных листах: в случае если все из положений войдут в итоговый документ, это значительно снизит риски альтернативного толкования норм избирательными комиссиями и судами. «Учитывая всеобщность и объем подготовленного постановления, стоит отметить, что такие разъяснения – вещь исключительно положительная, поскольку подробное регулирование вносит ясные и понятные правила игры для всех участников избирательного процесса, помогает минимизировать злоупотребления», – заключил юрист.
