Федеральное агентство по делам национальностей опубликовало для общественного обсуждения поправки в Закон о гарантиях прав коренных малочисленных народов. Проект разработан во исполнение Постановления Конституционного Суда РФ от 5 июля 2021 г. № 32-П, в котором указано, что законодателю следует уточнить основы реализации права на охоту в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности представителями КМН Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Суды посчитали, что одна лишь принадлежность к числу саамов не может наделять гражданина правом на охоту
Напомним, представитель саамов (одного из коренных малочисленных народов Севера) Андрей Данилов обратился в КС с жалобой в связи с тем, что министерство природных ресурсов и экологии Мурманской области отказалось проставить в ранее выданном охотничьем билете отметку о возможности охоты в целях ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности. Ведомство указало на отсутствие доказательств того, что Данилов относится к КМН и что охота является основой его существования. Суды в свою очередь отметили, что истец проживает в благоустроенной квартире в г. Оленегорске, который не относится к территориям традиционного проживания КМН; имеет работу и получает стабильный доход, который является источником обеспечения его семьи. Образ жизни истца, по мнению судов, нельзя расценивать как традиционный, и его деятельность не связана с традиционной хозяйственной деятельностью КМН в том смысле, в каком она понимается в законодательстве.
Кроме того, суды посчитали, что одна лишь принадлежность заявителя к числу саамов – в отсутствие подтверждения того, что для него охота в целях ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности является основой существования и самобытности, – не может наделять его правом осуществлять охоту в таких целях.
В связи с этим заявитель попросил признать ч. 1 ст. 3 Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ и ч. 1 ст. 19 Закона об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов неконституционными.
КС предложил изменить лимиты использования объектов животного мира для граждан, проживающих в городах
Конституционный Суд со ссылкой на Постановление от 28 мая 2019 г. № 21-П напомнил, что не исключается распространение гарантий, предусмотренных Законом об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и касающихся возможности ведения традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности, на представителя КМН, не проживающего постоянно в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этого народа, но сохраняющего объективно подтвержденную связь с указанными местами и ценностями (в том числе осуществляющего в указанных местах традиционную хозяйственную деятельность в дополнение к основной деятельности по месту постоянного проживания).
В итоге Суд признал оспариваемые нормы не противоречащими Конституции и распорядился пересмотреть дело заявителя. При этом он отметил, что добыча объектов животного мира представителями коренного народа происходит только в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности такого народа, исключительно для удовлетворения личных нужд и строго в пределах лимитов использования объектов животного мира, установленных госорганами. При этом не исключена корректировка лимитов и иных условий применительно к случаям, когда охоту осуществляет лицо, которое не проживает постоянно на соответствующей территории и для которого традиционная хозяйственная деятельность и традиционные промыслы не являются основным видом деятельности.
КС также указал, что законодателю следует уточнить основы реализации права на охоту в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности представителями КМН Севера, Сибири и Дальнего Востока, которые не проживают постоянно в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов и осуществляют традиционную хозяйственную деятельность в дополнение к основной с учетом мнения представителей таких народов, проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности.
Закон предлагается распространить на всех представителей КМН
Законопроектом предлагается скорректировать ч. 1 ст. 3 Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов, распространив действие закона на всех лиц, относящихся к КМН, вне зависимости от места их фактического проживания.
В Законе об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ предлагается закрепить категории субъектов, осуществляющих традиционную охоту: это лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока (вне зависимости от места их фактического проживания), общины КМНС и лица, которые не относятся к КМНС, но постоянно проживающие в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности КМНС и для которых охота является основой существования.
Определены территории, где КМНС беспрепятственно реализуют право на занятие традиционной охотой: в общедоступных охотничьих угодьях, расположенных в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности КМНС, а также на специально предназначенных для осуществления традиционной охоты территориях в границах общедоступных охотничьих угодий.
Согласно пояснительной записке выделение таких территорий необходимо в случаях, когда осуществление традиционной охоты в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности КМНС невозможно и будет осуществляться решением высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) по согласованию с советами представителей КМН, созданными в соответствии с п. 8 ст. 6 Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов.
Одновременно предлагается усовершенствовать и унифицировать структуры, компетенции, порядок формирования и принятия решений советами представителей КМН. Эти вопросы будут урегулированы нормативными правовыми актами субъектов РФ в соответствии с типовым положением, утверждаемым правительством.
Законопроект определяет и пределы реализации права на осуществление традиционной охоты гражданами, относящимися к КМНС, но постоянно не проживающими в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности КМНС. Объем добычи охотничьих ресурсов для них будет определяться высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) по согласованию с советами представителей КМН.
Кроме того, предлагается закрепить механизм подтверждения принадлежности граждан к КМНС как с использованием списка лиц, относящихся к коренным малочисленным народам РФ, предусмотренного ст. 7.1 Закона о гарантиях прав КМН, так и посредством представления в уполномоченные органы документов в случаях, когда сведения о конкретном гражданине в список не внесены, а также механизм подтверждения права на осуществление традиционной охоты (путем соответствующей отметки в охотничьем билете).
По мнению адвокатов, проект требует доработки
В комментарии «АГ» представитель заявителя, адвокат АП Архангельской области, к.ю.н. Владимир Цвиль указал, что КС выявил неявный смысл закона – тот, который соответствовал бы Конституции, – притом что законодатель в ходе рассмотрения дела возражал на таком варианте истолкования и отстаивал правомерность разделения КМН в зависимости от проживания (непроживания) на исконных территориях. «Поэтому внесение законодательных изменений стоит приветствовать, так как тем самым проявляется воля законодателя, а также потому, что это более понятная форма правовых норм – как для их адресатов, так и для правоприменителей», – пояснил адвокат.
Вместе с тем, посчитал он, не совсем понятны положения об объеме добычи. Так, в действующей редакции ч. 2 ст. 19 Закона об охоте указано, что объем добычи традиционной охоты обусловлен удовлетворением личного потребления. «В законопроекте применяется аналогичный подход, но в отношении тех лиц из числа КМНС, которые не проживают на исконных территориях. В связи с этим возникает неопределенность: остается ли указанное условие общим для традиционной охоты либо это специальное регулирование для лиц из числа КМНС, не проживающих на исконных территориях», – заметил представитель заявителя.
В то же время, добавил Владимир Цвиль, в ч. 5 предлагаемой редакции ст. 19 Закона об охоте, как и в действующей, указано, что продукция охоты, полученная при осуществлении традиционной охоты, используется для личного потребления или реализуется организациям, осуществляющим деятельность по закупке продукции охоты. Таким образом, совокупность указанных положений можно понимать как применение общеправового принципа пропорциональности посредством дифференцирования объема добычи: для лиц из числа КМНС, проживающих на традиционных территориях, объем добычи обусловлен личным потреблением и возможностью реализации, а для лиц из числа КМНС, но не проживающих на традиционных территориях, объем добычи лимитирован только личным потреблением. «Однако это один из вариантов прочтения законопроекта, который в данной части было бы целесообразно усовершенствовать, исключив неопределенность толкования», – подчеркнул он.
Адвокат АП г. Москвы Матвей Цзен указал, что поскольку согласно преамбуле Закона о гарантиях прав КМН целью установленных им «гарантий прав» (по сути – привилегий) является «защита исконной среды обитания, традиционного образа жизни», то разумно предоставлять эти привилегии только тем представителям, которые продолжают жить в исконной среде обитания и ведут в ней традиционный образ жизни. «Если предоставлять эти привилегии хотя и представителю малочисленного народа, но живущему (как заявитель по данному делу) в городской квартире и работающему, к примеру, слесарем-электриком, – т.е. человеку, который уже отказался от традиционного места обитания и традиционного образа жизни, – то возникает вопрос, зачем? Да, он сохраняет этническую и культурную идентичность, однако она сама по себе не является и не должна являться объектом особой охраны со стороны государства – иначе непонятно, почему государство отдает преимущество одним идентичностям перед другими. В особой охране нуждается лишь своеобразный природно-культурных комплекс из ведущих традиционный образ жизни в местах традиционного расселения представителей КМН именно как живая взаимосвязь, система. Как ни странно, но именно по этой системе и “ударит” принятое КС постановление, а за ним и поправки в законодательство, внезапно включившие городских жителей в число имеющих право на неограниченную охоту. Охотников станет больше, а животных – нет. И если для городских жителей охота – как это ни называй – все равно останется развлечением, то для граждан, действительно живущих за счет охоты, – это вопрос жизни и смерти», – подчеркнул он.
При этом, по мнению адвоката, конфликты неизбежны, и КС это понимает. Следует также иметь в виду, добавил Матвей Цзен, что реализация конституционно-правового истолкования названной нормы как позволяющей осуществлять охоту, ею предусмотренную, представителю КМН не должна приводить к конфликту с интересами иных представителей этого народа, постоянно проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и осуществляющих охоту в целях ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности в качестве основного источника жизнеобеспечения.
«Однако совершенно непонятно, каким образом предлагается добиться на практике этого самого “не должна приводить к конфликту”, – КС оставляет это на усмотрение законодателя, ставя перед ним, по сути, невыполнимую задачу – разделить тот же самый “пирог” на большее количество “едоков”, но так, чтобы все остались довольны», – резюмировал адвокат.
