Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ опубликовала Определение № 307-ЭС21-11714 по делу № А56-38382/2020 об оспаривании возврата госорганом без рассмотрения заявления организации, обратившейся за выдачей разрешения на использование земельного участка до изменения соответствующего регионального законодательства.
30 декабря 2019 г. ООО «Призма-Центр» обратилось в Комитет имущественных отношений г. Санкт-Петербурга с заявлением о выдаче в соответствии со ст. 39.36 Земельного кодекса РФ разрешения на использование земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, для размещения элемента благоустройства территории – компонента входной группы в здание.
14 февраля 2020 г. Комитет вернул обществу заявление без рассмотрения со ссылкой на отсутствие в нем срока использования участка. Комитет пояснил, что согласно подп. 3 п. 1 ст. 7 Закона Санкт-Петербурга от 8 ноября 2019 г. № 521-118 «О порядке и условиях размещения на территории Санкт-Петербурга объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга или государственная собственность на которые не разграничена, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута» (далее – закон СПб № 521-118) элементы благоустройства территории размещаются на основании договора на размещение объекта в случаях, предусмотренных ст. 7 закона, без проведения аукциона.
Общество обжаловало в суд бездействие Комитета и просило обязать его выдать разрешение на использование участка без его предоставления сроком на год, для размещения элемента благоустройства территории в течение месяца с даты вступления решения суда в законную силу.
В ходе судебного разбирательства было установлено, что заявитель обратился в Комитет с требованием о выдаче разрешения, предполагающего бездоговорное использование земельного участка на основании действующего до 1 января 2020 г. «Временного порядка взаимодействия структурных подразделений Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга при принятии решений о выдаче разрешений на использование земель и земельных участков, находящихся в государственной собственности в порядке, предусмотренном ст. 39.36 Земельного кодекса», утвержденного 20 ноября 2018 г. (далее – Временный порядок).
Три судебные инстанции отказали в удовлетворении требований со ссылкой на то, что после 1 января 2020 г. разрешение на использование участка, государственная собственность на который не разграничена, для размещения элемента благоустройства территории на основании ст. 7 закона СПб № 521-118 может выдаваться лишь на основании договора, заключаемого без проведения аукциона. По мнению судов, возврат заявления без рассмотрения не мог нарушить права и законные интересы заявителя.
В кассационной жалобе в Верховный Суд общество указало на нарушение нижестоящими судами норм материального права. Рассмотрев жалобу, Экономколлегия ВС отметила, что закон СПб № 521-118 вступил в силу с 1 января 2020 г. «Между тем отношения сторон по рассмотрению вопроса о выдаче разрешения на размещение спорного объекта являются длящимися и возникают с момента подачи соответствующего заявления частным лицом. Указанный закон не только регулирует непосредственно процедуру выдачи соответствующего разрешения, но также и устанавливает порядок обращения заинтересованного лица с таким заявлением. Возвращая заявление общества, Комитет фактически указал на то, что для успешного рассмотрения заявления обществу было необходимо обратиться с заявлением не о выдаче разрешения, а о заключении договора, таким образом распространяя на соответствующие отношения нормы закона, еще не вступившего в силу на день обращения заявителя в орган», – указано в определении.
Со ссылкой на п. 3–7 Временного порядка Суд пояснил, что вопрос выдачи разрешения на использование земель и участков, находящихся в госсобственности, подлежал рассмотрению в течение 30 дней со дня поступления заявления заинтересованного лица. Придерживаясь логики Комитета и судов, любое лицо, обратившееся с соответствующим заявлением со 2 декабря 2019 г., которое Комитет не успел рассмотреть до 1 января 2020 г., несло риск того, что к рассмотрению заявления будут применены еще не вступившие в силу нормы закона СПб № 521-118. В связи с этим лица, обратившиеся в Комитет в декабре 2019 г., фактически могли лишиться права на получение соответствующего разрешения – в зависимости от скорости рассмотрения заявлений госорганом. Так, заявления, рассмотренные до 1 января 2020 г., могли быть удовлетворены, а рассмотренные позднее – нет, поскольку уже не соответствовали вступившему в силу закону СПб № 521-118. Соответственно, чтобы устранить такой риск, заявитель должен был обращаться не с заявлением о выдаче разрешения, а сразу с заявлением о заключении договора.
«Таким образом, указав, что поданное 30 декабря 2019 г. заявление общества о выдаче разрешения на использование земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, для размещения элемента благоустройства территории не подлежит удовлетворению, а фактический отказ в выдаче не влечет нарушения прав и законных интересов Общества, Комитет и суды фактически придали Закону № 521-118 обратную силу. Поскольку земельное законодательство не содержит норм о действии во времени норм земельного законодательства, в связи с чем действует общий принцип права, согласно которому применение закона с обратной силой может иметь место только в исключительных случаях и такое применение допускается только в силу прямого указания закона, – резюмируется в определении. – В частности, данный принцип реализован в п. 1 ст. 4 ГК РФ, согласно которому акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. Указанный принцип может быть также применен и к земельному законодательству».
Со ссылкой на соответствующую практику Конституционного Суда Верховный Суд подчеркнул, что придание обратной силы закону – исключительный тип его действия во времени и является прерогативой законодателя. При этом либо в тексте закона содержится специальное указание о таком действии во времени, либо в правовом акте о порядке вступления закона в силу имеется соответствующая норма. Обратная сила закона применяется преимущественно в отношениях, возникающих между индивидом и государством в целом, и делается это в интересах первого (уголовное, пенсионное законодательство).
«В данном случае, напротив, в результате применения закона с обратной силой в отношениях между публично-правовым образованием и индивидом положение индивида не улучшается, а ухудшается, то есть обратная сила придается не в интересах индивида, а в интересах публично-правового образования, заинтересованного в получении платы за размещение объекта на земельном участке. Соответственно, даже в случае, если бы закон непосредственно содержал положения о применении его норм с обратной силой, это бы противоречило неоднократно высказывавшейся позиции КС РФ. Однако Закон № 521-118 даже не содержит положений, распространявших бы его действие на ранее возникшие отношения, соответственно, не может быть применен с обратной силой ни при каких обстоятельствах», – заключил ВС.
Он добавил, что обществом также было заявлено требование об обязании Комитета в течение месяца с даты вступления решения суда в законную силу выдать разрешение на использование земельного участка сроком на год для размещения элемента благоустройства территории, в удовлетворении которого судами также было отказано. Сам же спор возник в связи с изменением регулирования отношений по использованию земель, находящихся в госсобственности Санкт-Петербурга или на которые собственность не разграничена. Новеллы предусматривают необходимость оформления договора на размещение объекта и внесения заявителем платы в соответствии с подп. 3 п. 1 ст. 7 закона СПб № 521-118, в отличие от бездоговорного и бесплатного использования участка в тех же целях, что и ранее установленные Временным порядком.
«Однако предоставление заявителю испрашиваемого земельного участка на условиях нормативного акта, действовавшего в день его обращения, то есть на безвозмездных условиях, не нарушает публичных требований, интересов и прав иных лиц, является исполнимым, более того, имеет цель – не допустить ухудшение прав заявителя в связи с изменением законодательства, обеспечить равные права всем заинтересованным лицам, основанные на применении одного и того же акта в период его действия. Таким образом, судебные акты в части отказа в применении восстановительной меры ввиду отсутствия юридической и фактической возможности также нельзя признать законными и обоснованными», – заключил Верховный Суд, отменяя решения нижестоящих судов и возвращая дело в первую инстанцию.
Партнер юридической фирмы «БИЭЛ» Николай Сапожников полагает, что сформулированная Верховным Судом правовая позиция выходит далеко за пределы «узкой» тематики предмета спора, связанного с изменением порядка выдачи в Санкт-Петербурге разрешений на использование земель, находящихся в госсобственности. «Конечно, вывод о том, что применение закона с обратной силой может иметь место только в исключительных случаях и только в силу прямого указания закона, представляется очевидным», – отметил он. Но, по мнению эксперта, для практики представляется крайне полезным сформулированное Судом напоминание о том, что при разрешении спора по правилам гл. 24 АПК суды не должны рассматривать изменение законодательства, ужесточающее требования или порядок к осуществлению тех или иных процедур со стороны публичных органов во взаимоотношениях с частными индивидами, как безусловное основание к выводу о невозможности восстановления прав заявителей по ранее действовавшим правилам. «Полагаю, что напоминание судам об указанном подходе на уровне Верховного Суда является положительным прецедентом, так как носит, по сути, универсальный характер и может применяться не только к земельным спорам. При этом стоит отметить указание ВС о том, что удовлетворение восстановительных требований заявителя по ранее действовавшим правилам не нарушает публичных требований, интересов и прав иных лиц», – подытожил Николай Сапожников.
Адвокат МКА «Вердиктъ», арбитр Хельсинкского международного коммерческого арбитража Юнис Дигмар отметил, что ВС, безусловно, исправил очевидную ошибку нижестоящих судов – во-первых, неправильно определивших применимое законодательство в зависимости от даты начала течения длящихся правоотношений, а во-вторых, в результате этого придавших обратную силу закону, ухудшающему права заявителя в отношениях с публично-правовым образованием. «По результатам прочтения определения у меня сложилось впечатление, что тройка судей ВС была в недоумении от того, почему рассматриваемый спор вообще дошел до Верховного Суда и не был правильно разрешен еще на “дальних подступах”, притом что в земельных спорах существует давно устоявшаяся практика относительно определения применимого законодательства в зависимости от даты подачи соответствующего заявления», – предположил он.
По мнению эксперта, можно приветствовать то обстоятельство, что позиция ВС представляет собой полноценное и развернутое изложение того, как Суд пришел к представленным в данном определении выводам. «В указанной части определение начинает больше напоминать логику КС, что, несомненно, радует, поскольку ориентирует арбитражные суды на вдумчивое рассмотрение спора, даже если требования истца не столь значительны в стоимостном выражении», – заключил Юнис Дигмар.
