Верховный Суд отменил судебные акты нижестоящих судов и вернул на новое рассмотрение дело, касающееся процедуры оспаривания заказчиком решения антимонопольного органа об отсутствии в действиях его контрагента факта уклонения от заключения договора.
АО «Федеральная пассажирская компания» обратилось в Управление ФАС по г. Москве с заявлением, в котором просило включить в реестр недобросовестных поставщиков сведения об ООО «Евразия Центр-УФА» в связи с необоснованным уклонением последнего от заключения договора по результатам торгов.
Антимонопольный орган рассмотрел обращение заявителя и вынес заключение об отсутствии в действиях общества факта уклонения от заключения договора. Согласно указанному документу окончательное решение о включении или невключении в реестр недобросовестных поставщиков сведений об ООО принимается руководителем ФАС России.
Компания оспорила решение УФАС в арбитражном суде, указав, что оно препятствует осуществлению ею основного вида деятельности (перевозки пассажиров), в обоснование своих требований заявитель сослался на нарушение ч. 7 ст. 3 Закона о закупках.
Арбитражный суд прекратил производство по делу со ссылкой на п. 2 ч. 1 ст. 29, п. 1 ч. 1 ст. 150, ст. 198 АПК РФ. Апелляция и кассация оставили решение суда без изменения. В обоснование своего решения суды указали, что оспариваемое заключение не является ненормативным правовым актом, поскольку не несет в себе индивидуального предписания, обязательного для исполнения, и не порождает конкретных обязанностей. Включение соответствующих сведений в реестр недобросовестных поставщиков осуществляется ФАС России, в то время как заключение территориального антимонопольного органа носит лишь рекомендательный характер.
Компания подала кассационную жалобу в Верховный Суд. Рассмотрев материалы дела № А40-151223/2017, Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ своим Определением от 17 сентября отменила решения нижестоящих судов и направила его на новое рассмотрение.
Со ссылкой на п. 2 ч. 1 ст. 29, ч. 1 ст. 198 АПК Судебная коллегия отметила, что арбитражный суд не вправе отказать хозяйствующему субъекту в рассмотрении по существу спора о законности правоприменительного акта (исходящей от государства меры властного характера, принятой в связи с реализацией публичных полномочий и направленной на урегулирование отдельных правоотношений), если в результате принятия этой меры затрагиваются права заявителя в качестве субъекта экономической деятельности.
Как пояснил ВС РФ, сославшись на ч. 2 ст. 5 Закона о закупках, включение сведений о соответствующем поставщике в реестр недобросовестных поставщиков связано с удовлетворением публичного и частного интересов. Также Суд разъяснил, что процедура включения сведений в такой реестр начинается с направления заказчиком соответствующих данных в адрес уполномоченного органа в соответствии со специальными правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. № 1211.
Оспариваемое заключение носит властный характер, заключил Суд, поскольку исходит от госоргана в связи с реализацией им публичных полномочий, оно принято в одностороннем порядке, направлено на урегулирование индивидуального и конкретного правоотношения по вопросу включения в реестр недобросовестных поставщиков сведений о конкретном обществе. ВС также выяснил, что документ имеет резолютивную и мотивировочную части, и последняя, хоть и изложена в виде рекомендации, по факту порождает правовые последствия для компании, так как делает невозможным отказ обществу «Евразия Центр-УФА» в допуске к закупкам со стороны заказчика.
Таким образом Верховный Суд сделал вывод о том, что заключение территориального антимонопольного органа и основанный на нем отказ ФАС России во включении сведений об организации в реестр недобросовестных контрагентов неразрывно связаны друг с другом и образуют единый правоприменительный акт – меру реагирования уполномоченного органа на обращение заказчика. Следовательно, спорное заключение отвечает признакам ненормативного правового акта и может быть оспорено в судебном порядке.
Консультант Юридической компании «Каменская & партнеры» Жанна Осипова полагает, что выводы ВС РФ вызывают вопросы об их соотношении с ранее сформировавшейся позицией Суда, в частности изложенной в п. 1 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере (утв. Президиумом Верховного Суда РФ от 16 марта 2016 г.).
Как указала эксперт, ранее и ВАС РФ, и ВС РФ исходили из того, что оспариванию подлежит только тот ненормативный правовой акт, который влияет на права и обязанности лица, порождая или изменяя их. «Заключение УФАС в указанном случае является лишь внутренним процедурным документом ФАС России, за которым следует итоговый документ – решение о включении сведений в реестр недобросовестных поставщиков либо об отсутствии оснований для такого включения, – отметила Жанна Осипова. – А вопрос о том, как указанное заключение влияет на права и обязанности лиц, участвующих в деле, Верховным Судом не рассмотрен».
В то же время она отметила, что позиция ВС позволяет при решении вопроса о возможности оспаривания акта оценивать его не только с формальной точки зрения (промежуточный он или итоговый), но и с точки зрения его фактического влияния на итоговый акт. «Однако такой подход не должен позволять исключать право оспаривания итогового акта, в частности решения руководителя ФАС России по итогам рассмотрения вопроса о включении в РНП», – заключила Жанна Осипова.
Юрист компании You & Partners Александр Лыков полагает, что определение Суда имеет большое значение для дальнейшего толкования норм законодательства, касающихся обжалования ненормативных правовых актов, а также обеспечения гарантии реализации общего права на защиту нарушенных прав. По его мнению, в своем решении Верховный Суд расширяет толкование понятия нарушения прав и законных интересов, указанного в ст. 198 АПК РФ.
«В настоящее время АПК РФ связывает нарушение прав только с незаконным возложением обязанностей либо созданием препятствий, в то время как в рассматриваемом деле у заявителя и третьих лиц лишь существует риск возникновения таких препятствий (в случае если поставщик, которого требуют признать недобросовестным, выиграет еще один конкурс), – отметил эксперт. – Несмотря на то, что существует большое количество судебных решений, затрагивающих права граждан и юрлиц на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, подобные выводы были даны ВС РФ впервые».
По мнению юриста, определение имеет значение и для организаторов госзакупок, и госзаказчиков. «В связи с его принятием данные лица получили подтверждение своего права на обжалование решений территориальных антимонопольных органов, связанных с включением или отказом во включении участников закупок в реестр недобросовестных поставщиков, даже если права организаторов и заказчиков не были прямо нарушены. Исходя из данного определения такие решения антимонопольных органов являются ненормативными правовыми актами и, следовательно, могут быть обжалованы в судебном порядке», – полагает Александр Лыков.
Адвокат АП г. Москвы Михаил Красильников отметил, что хитросплетения процедуры рассмотрения вопроса о включении контрагента в реестр недобросовестных поставщиков не давали покоя многим участником госзакупок. Примечательным, по мнению эксперта, является тот факт, что заявителем в споре был заказчик, а не поставщик. Адвокат положительно отозвался о том, что «Верховный Суд РФ указал так называемые “реперные точки” процедуры включения сведений о недобросовестном поставщике в соответствующий реестр».
