×

Дорогу осилит идущий

Коллективные правовые действия по защите общественных интересов
Материал выпуска № 24 (41) 16-31 декабря 2008 года.

ДОРОГУ ОСИЛИТ ИДУЩИЙ

Коллективные правовые действия по защите общественных интересов

Ольга ЯковлеваОльга Яковлева, член Московской областной коллегии адвокатов,
Почетный адвокат России, Руководитель Гражданского движения
«Земля России – достояние народа»

В прошлом номере была опубликована статья Ольги Яковлевой «По праву феодальной собственности», где шла речь о том, как сместились правовые гарантии, обеспечивающие право граждан на природные ресурсы страны в связи с введением в действие новых Лесного и Водного кодексов РФ. Настоящая статья является продолжением упомянутого материала. В ней рассматриваются практические шаги адвоката в защиту общественных интересов.

Сквозь рогатки «закрытого режима»

Участвовала ли общественность в процессе принятия закона, разрушившего государственную и общественную собственность на лесные ресурсы России? Могли ли мы, граждане, повлиять на этот процесс?

Отвечая на эти вопросы, расскажем о коллективных правовых действиях, в которых приняли участие тысячи граждан России и многие общественные организации из ряда регионов.

Несмотря на «закрытый режим» подготовки и рассмотрения проекта Лесного кодекса, против него выступали граждане и общественные организации, ученые, депутаты-государственники, субъекты РФ.
В 2004 г. в ходе борьбы граждан и общественных организаций против принятия Лесного и Водного кодексов было создано Гражданское движение «Земля России – достояние народа». Это движение объединило граждан и общественные организации из большинства регионов России. Участники движения на протяжении нескольких лет вели и продолжают вести общественную информационно-правовую кампанию в защиту права граждан России на землю и природные ресурсы. Мы действуем правовыми методами, используя все гарантированные Конституцией РФ права. На стадии разработки и рассмотрения проекта Лесного кодекса участники движения направляли коллективные обращения в Правительство РФ, разрабатывавшее проект, в Государственную Думу и Президенту РФ.

В наших обращениях содержались основанные на положениях ст. 2, 3, 7, 9, 15, 18, 24, 32, 33, 36, 72, 80, 82, 114 Конституции РФ требования:

– опубликовать проект Лесного кодекса и организовать его всенародное обсуждение;

– закрепить в Лесном кодексе правовой статус лесного фонда как публичного достояния народа России, находящегося в государственной собственности (в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ 1997 г. );

– закрепить исключительную собственность государства на все лесные земли;

– запретить передачу в частную собственность лесных земель иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам (такой запрет установлен в законодательстве Канады и США);

– запретить выкуп арендованных лесных земель в собственность;

– закрепить принцип бесплатности лесопользования граждан России для собственных нужд, в том числе бесплатность ведения сельского хозяйства (сенокошение, выпас скота и др.);

– закрепить обязанность государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивать право граждан на свободный и бесплатный доступ в леса, свободное и бесплатное лесопользование для собственных нужд;

– закрепить право коренных малочисленных народов на свободное и бесплатное лесопользование в местах проживания и ведения традиционного хозяйствования и промыслов. 

Тысячи обращений с этими требованиями были направлены в Правительство. Реакция власти была предсказуема. Граждане не получили никаких ответов, общественным организациям направлялись типовые отписки. И главное требование – опубликование и всенародное обсуждение проекта Лесного кодекса – осталось невыполненным.

Гражданское движение инициировало судебное дело по оспариванию бездействия Правительства, отказавшего в опубликовании и всенародном обсуждении проекта Лесного кодекса.

Правовая позиция

Какое законодательство было положено в основу нашего обращения в суд? Прежде всего, положения Конституции РФ.

Рассмотрим лишь несколько норм, которые были основой правовой позиции по делу. Статья 32 Конституции РФ гарантирует гражданам право участвовать в управлении делами государства не только через своих представителей, но и непосредственно. В соответствии со ст. 3 народ является единственным источником власти, которую осуществляет непосредственно. Права и свободы человека признаются высшей ценностью, что закреплено в ст. 2. Статья 24 возлагает на органы государственной власти обязанность обеспечить право граждан на ознакомление с документами и материалами, затрагивающими их права и свободы. Статья 18 закрепляет положение, в соответствии с которым только права и свободы человека определяют содержание законов и деятельность органов власти. Статья 15 говорит о высшей юридической силе Конституции и ее прямом действии.

Дают ли перечисленные положения Конституции гражданам право требовать всенародного обсуждения законопроекта, реализация которого по своим последствиям может быть еще трагичнее, чем приватизация средств производства? Не вызывает никакого сомнения, что принятие законов, открывающих путь к распродаже жизненно важных природных ресурсов страны, недопустимо без участия граждан, без выяснения их мнения и воли. Всенародное обсуждение законопроекта и является формой реализации конституционного права граждан непосредственно участвовать в управлении делами государства, а народа – непосредственно осуществлять свою власть.

Обеспечить участие граждан в законотворческом процессе обязана власть, прежде всего Правительство РФ, разработавшее и внесшее в Государственную Думу проект Лесного кодекса.

Статьями 72, 114 Конституции РФ на Правительство возложены обязанности по обеспечению и защите прав граждан, а также полномочия по владению и распоряжению землей и природными ресурсами, управлению федеральной собственностью.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» провозглашает в качестве принципа деятельности Правительства верховенство Конституции РФ, гласность и обеспечение прав и свобод граждан. Реализация конституционных и законодательных гарантий обеспечивается и подзаконными актами. Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» возлагает на Правительство обязанность по обеспечению права граждан на доступ к информации о его деятельности. Правительство обязано предоставлять гражданам информацию, связанную с разработкой законопроектов. Постановлением утверждена обязанность федеральных органов власти обеспечивать доступ граждан к информации об их деятельности в соответствии с установленным перечнем, который включает в себя:

«…I. Сведения о деятельности Правительства Российской Федерации
6. Сведения о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации:
планы законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, а также сведения об их исполнении;
проекты федеральных законов, внесенных Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;
заключения Правительства Российской Федерации по законопроектам;
официальные отзывы Правительства Российской Федерации на законопроекты, рассматриваемые палатами Федерального Собрания Российской Федерации;
поправки к законопроектам.
<…>
16. Обзоры обращений граждан и организаций в Правительство Российской Федерации, обобщенная информация о результатах рассмотрения таких обращений и о принятых мерах.

II. Сведения о деятельности федеральных органов исполнительной власти
<…>
32. Сведения о проектах федеральных законов, федеральных целевых программ и концепций, разрабатываемых федеральным органом исполнительной власти.
<…>
35. Обзоры обращений граждан и организаций в федеральный орган исполнительной власти, обобщенная информация о результатах рассмотрения таких обращений и о принятых мерах...».

Приведенные положения Конституции РФ и федерального законодательства дают гражданам правовые основания требовать от Правительства обеспечения своих конституционных прав, Правительство же обязано выполнить законные требования граждан.

Методы ведения дела

По делам в защиту общественных интересов необходимо привлекать как можно большее число граждан и общественных организаций.

По данному делу в качестве заявителей выступили более 120 граждан из разных регионов России и 20 общественных организаций. Гражданское движение по электронной почте разослало в общественные организации информацию о проекте Лесного кодекса, сообщение о судебном деле по обжалованию бездействия Правительства, нарушившего конституционные права граждан. К информации мы приложили образцы доверенностей на адвоката. Для облегчения действий граждан были направлены разъяснения о порядке оформления доверенностей. В разъяснениях была информация о том, что доверенности можно не только оформить в нотариальном порядке, но и заверить по месту учебы, работы, жительства.

К участию в деле были привлечены общественные организации самых разных направлений. Заявителями по делу были экологические организации, общины коренных малочисленных народов, Костромское дворянское собрание, Комитет солдатских матерей, детская библиотека, школа, Союз ветеранов Афганистана и др. Состав организаций-заявителей говорит о том, что дело о праве граждан участвовать в принятии социально значимых законов и праве на природные ресурсы является поистине всенародным.

Многие граждане и общественные организации по разным причинам не имели возможности выступать в качестве заявителей, однако поддерживали наши коллективные правовые действия.

Чтобы их мнение и поддержка нашли отражение в материалах дела, мы использовали почти не применяемые на практике положения законодательства. Статьи 980, 981 Гражданского кодекса РФ предоставляют право действовать без поручения в защиту чужого непротивоправного интереса. Инициаторам правовых действий достаточно лишь известить граждан о правовых действиях и получить их одобрение. Законом не установлены жесткие требования к форме одобрения. Эта простая форма позволяет включить в правовую кампанию любого гражданина, узнавшего о правовых действиях, получить поддержку путем подписания коллективного или индивидуального письма-одобрения.

От имени Гражданского движения, объединяющего граждан и общественные организации из разных регионов, мы распространили уведомления о правовых действиях общественности, включая обращение в суд. В ответ было получено более 20 тысяч писем-одобрений. Люди собирали под ними подписи, высылали их почтой, привозили лично. Эти документы были приобщены к материалам дела.

По делам в защиту общественных интересов граждане не должны действовать изолированно. Мы сотрудничали с журналистами, на судебные заседания приходили представители СМИ, делали репортажи, брали интервью. Дело находилось в поле внимания журналистов в течение всего периода его рассмотрения в суде. Мы сотрудничали и с учеными. Требования граждан поддерживали ведущие ученые лесной науки, с которыми мы проводили совместные круглые столы, пресс-конференции и другие мероприятия. Требования Гражданского движения поддержали 104 депутата Государственной Думы, направившие Президенту открытое обращение. В общей сложности в правовой кампании принимали участие сотни тысяч граждан.

Казалось бы, в ситуации, когда все здоровые силы страны объединились и встали на защиту национального достояния, права граждан и народа решать судьбу страны, суд, выполняя конституционную обязанность, должен был восстановить права граждан. Однако в удовлетворении требований граждан было отказано.

Из решения Пресненского районного суда от 4 апреля 2006 года:

«Право законодательной инициативы, предоставленное Правительству РФ, не обусловлено предварительным всенародным обсуждением вносимого законопроекта, а также не обязательно должно исходить из концепции, одобряемой большинством граждан Государства».

«Толкование ст. 3, ст. 32 Конституции Российской Федерации и указанных выше норм в их системной взаимосвязи определенно свидетельствует, что граждане и общественные организации не обладают правом на определение содержания вносимого Правительством РФ в Государственную Думу законопроекта, а также не вправе каким-либо образом влиять на ход обсуждения и принятия закона». 

Кассационная инстанция оставила решение без изменения.

Комментировать правовую сторону решения бессмысленно. В решении не только перечеркиваются основополагающие положения Конституции РФ, но и извращается дух, смысл и содержание основного закона государства. В данном случае можно говорить о полной зависимости суда от исполнительной власти.

Нужно ли вести такие дела?

А нужно ли вообще вести такие дела, тратить огромные усилия, да еще работать «на энтузиазме», поскольку адвокат, граждане, общественные организации, ученые не получают никакой финансовой или иной поддержки? Каждый может дать ответ самому себе.

Мне, как адвокату, в связи с этим вспоминаются три аналогичных дела из моей практики. В 1998–1999 гг. граждане и общественные организации, без всякой надежды на положительное решение, обжаловали в Верховный Суд РФ распоряжения Правительства РФ о переводе лесов первой группы в нелесные земли под хозяйственные цели (свалки, бензоколонки, рынки, садоводческие товарищества, коттеджи и другие аналогичные цели). Процесс длился более года. В деле применялись описанные выше правовые технологии. В итоге суд удовлетворил требования граждан и признал незаконными распоряжения Правительства. В порядке надзора Правительству удалось добиться отмены решения. При новом рассмотрении дела суд повторил первое решение и по своей инициативе вынес в адрес Правительства частное определение, в котором основным доводом было незаконное устранение граждан от участия в принятии решений. После этого мы инициировали второе дело, в котором были признаны незаконными последующие аналогичные распоряжения о переводе лесов. Сразу после дел о лесных землях мы в Верховном Суде обжаловали распоряжения Правительства РФ о сбросе отходов нефтеразведки и нефтедобычи в Охотское море и вновь получили положительное решение. Начиная первое дело, мы понимали, что признать незаконными распоряжения Правительства, на основании которых в разных регионах лесные земли уже «нарезаны» определенным заказчикам, почти нереально. Но твердое убеждение в своей правоте, грамотная юридическая позиция, гражданская ответственность толкали к действию. И результат превзошел все наши ожидания.

Были дела и с отрицательными результатами. Но разве только судебное решение является итогом такой огромной работы? Не приобретаем ли мы гораздо большее, если выполняем свой долг, не склоняем голову перед неправдой, отстаиваем общественные, а значит, и собственные интересы? Дорогу осилит идущий.

 Справка «АГ»

Яковлева Ольга Алексеевна, адвокат Адвокатской палаты Московской области.

Родилась в 1948 г. Окончила юридический факультет Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.

Работала секретарем народного суда Калининского района г. Москвы, затем делопроизводителем в Госарбитраже при Мособлисполкоме.

В 1972 г. зачислена стажером в Московскую областную коллегию адвокатов, с 1973 г. – адвокат этой коллегии.

Специализируется на защите общественных интересов и прав российских граждан на благоприятную окружающую среду. Добилась в Верховном Суде РФ прекращения неправомерных действий по вырубке лесов первой группы и загрязнению морей Дальнего Востока.

Активно участвует в защите прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Автор пособия для граждан и общественных организаций «Как защитить ваши экологические права в суде», один из авторов и редакторов бюллетеня по правовой защите экологических интересов.

Сотрудничает с Комитетом Государственной Думы РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии, участвует в законопроектной работе.

Награждена орденом Федеральной палаты адвокатов «За верность профессиональному долгу».