В одной из недавних публикаций мои коллеги провели детальный анализ правовых норм, регламентирующих определение (установление/изменение) границ между субъектами Российской Федерации. Это история о границах между Республикой Ингушетией и Чеченской Республикой получила продолжение в виде обращения Главы Республики Юнус-Бека Евкурова в Конституционный Суд РФ. И это дело позволило обратить внимание и даже разрешить ряд сложных процессуальных вопросов, связанных со статусом участников и их процессуальной правоспособностью.
Стоит кратко напомнить фабулу
26 сентября 2018 г. главами двух республик подписано Соглашение «Об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой» (далее – Соглашение), согласно которому подвергаются изменению границы и территория Республики Ингушетия. 4 октября 2018 г. Народным Собранием Республики Ингушетия (далее – НС РИ) принят Закон об утверждении данного соглашения (далее – Закон о ратификации). Начиная с 4 октября 2018 г. в столице Ингушетии продолжался митинг, участие в котором приняли, по разным оценкам, от 40 до 70 тысяч жителей (это около 10-20% всего населения республики). 12 депутатов НС РИ обратились с жалобой в Конституционный Суд Республики Ингушетия, который Постановлением от 30 октября 2018 г. № 19 признал Закон о ратификации не соответствующим Конституции РИ. Глава Республики обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке на соответствие Конституции РФ Соглашения (в порядке ст. 84 и 85 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Собственно, с этого и начались все сложности и неопределенности.
До судебного заседания
Состав участников (сторон) процесса четко определен ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»: заявитель и «родители» оспариваемых актов. В данном случае это главы двух республик, подписавшие соглашение, и НС РИ, принявший Закон о ратификации этого соглашения, – проще говоря, участники с единой позицией и целью. Многие юристы отметили, что обращение главы республики в КС РФ напоминает знакомую многим адвокатам процедуру «засиливания» необходимого участникам разбирательства решения. Идея – инициировать дело в суде, в котором позиции сторон фактически идентичны (нет оппонентов), и получить решение, впоследствии используемое при решении других вопросов. Проводились параллели и с делом «О присоединении Крыма», в котором «посторонние» не участвовали.
Такой подход был неприемлем для наших доверителей, не поддержавших соглашение, – Съезд народов Ингушетии (организация, статус которой предусмотрен Конституцией РИ), Всемирный конгресс ингушского народа (общественная организация, действующая без регистрации в качестве юридического лица), группа депутатов НС РИ, ряд тейпов и от 40 до 70 тысяч граждан республики, вышедших на улицу.
Должно ли их мнение учитываться? Возможно ли их участие в судебном процессе? И если да, то в каком качестве?
С пониманием того, что общественную структуру – даже отдельную группу несогласных депутатов – признать участниками-сторонами процесса в КС РФ не получится в силу закона, необходимо было найти процессуальный выход из ситуации.
У КС РФ есть практика выслушивания позиций иных лиц. Многие о ней знают по заключениям аmicus curiae («друзей суда»). Но указанных субъектов вряд ли можно было назвать «друзьями суда», представляющими независимое мнение. Они все же были оппонентами по отношению к заявителю и другим сторонам процесса. Поэтому, отталкиваясь от практики КС РФ по другим делам, в частности по делам о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией РФ постановлений Европейского Суда по правам человека («ЮКОС» против России», «Анчугов и Гладков против России», постановления № 1-П/2017, № 12-П/2016), мы приняли решение попробовать вступить в дело в качестве «приглашенных лиц».
Ранее КС РФ сам приглашал иных лиц по своему усмотрению. Мы же, апеллируя к практике КС РФ, решили самостоятельно инициировать эту процедуру путем подачи отдельного ходатайства до заседания. В качестве «приглашенных лиц» мы выбрали две группы, которые могли быть выразителями мнений определенных слоев населения республики, – группу депутатов НС РИ, выступившую заявителем в Конституционном Суде РИ, и Всемирный конгресс ингушского народа (общественная организация, действующая без регистрации юридического лица), возникший в период октябрьских митингов в Назрани. В состав органов управления Конгресса вошли представители разных тейпов.
Здесь стоит сделать небольшое отступление. Тейпы (тайпы) – этно-социальные группы нахских народов (чеченцев и ингушей). В Ингушетии, по разным оценкам и источникам, их более 50. Понятно, что юридический статус тейпов в законодательстве не определен, да, наверное, и нет такой необходимости. Хотя, например, в ряде нормативных правовых актов Республики Ингушетия упоминается Съезд народов Ингушетии, который формируется за счет представителей разных тейпов. И говоря о мнении общественности (населения) в республиках Северного Кавказа, эту особенность нельзя не учитывать.
Наше обращение о допуске к делу Конгресса в качестве «приглашенного лица» было удовлетворено КС РФ еще до начала заседания. В самом заседании председатель КС РФ Валерий Зорькин отдельно обратил внимание на этот вопрос, разъяснив, что до начала процесса Судом отдельно было рассмотрено и удовлетворено ходатайство Конгресса на основании необходимости соблюдения принципов всесторонности и объективности.
Со вторым субъектом – группой депутатов – вопрос разрешился не сразу. Первое их ходатайство было отклонено КС РФ без объяснения причин. Однако за три дня до заседания после повторного обращения Суд решил пригласить и их, обосновав это весьма необычно: «В связи с получением Конституционным Судом РФ письма председателя Конституционного Суда Республики Ингушетия о невозможности участия в заседании… с целью обеспечения максимально полного представления различных позиций по рассматриваемому вопросу приглашаю вас принять участие в заседании».
Получение нашими доверителями до начала судебного заседания статуса «приглашенных лиц» позволило нам разрешить еще одну процессуальную сложность. В заседании приглашенные лица не имеют права задавать вопросы другим участникам, заявлять ходатайства, представлять документы, выступать с заключительным словом. К решению этой проблемы пришлось подойти также творчески. Письменная позиция и необходимые документы были подготовлены и поданы Суду до заседания, в том числе в электронном виде через личный кабинет. КС РФ принял документы и приобщил к делу.
Одним из неприятных моментов на этой стадии стал отказ КС РФ предоставить нам копию запроса заявителя. Дали право высказаться, но без возможности это право должным образом реализовать. Причины такого отказа ни Суд, ни секретариат не пояснили. Ответ секретариата дословно был таким: «Вам не положено». Действительно, в законе и в регламенте КС РФ не говорится об обязанности Суда предоставить приглашенным лицам какие-либо документы. Но, как выяснилось уже в судебном заседании, эти документы были высланы заблаговременно другим участникам с таким же статусом, в частности представителям Совета Федерации, Государственной Думы, Президента РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Министерства юстиции РФ, парламента Чеченской Республики. Почему среди всех приглашенных лиц до заседания только нашим двум доверителям было отказано в предоставлении документов, нам не известно. Нам, конечно, удалось получить полный набор документов, но из других источников.
Судебное заседание
Судебное заседание началось неожиданно. Суд по инициативе сторон предоставил представителям тейпов Чеченской Республики и Республики Ингушетия, имаму одной из мечетей слово для выступления в качестве приглашенных лиц. Такой подход КС РФ я бы назвал революционным. Дело начиналось с попытки инициаторов запроса провести его тихо, с участием только сторон, а закончилось привлечением в качестве приглашенных лиц не только тех субъектов, о которых мы ходатайствовали, но и иных.
При этом важно отметить, что Суд не подошел к этому вопросу формально, а учел и этно-социальные, и религиозные особенности, которые были в этом деле. В итоге в качестве приглашенных лиц были заслушаны представители и государственных органов, и общественно-религиозных групп республик. На фоне практики общефедеральных судов, которые зачастую отказывают тем или иным лицам в участии в судебном заседании, а сейчас все чаще допускают произвол – удаляют с процессов даже адвокатов, данный подход КС РФ должен стать определенным стандартом и ориентиром. И замечу, ничего страшного от большого числа приглашенных лиц и их разнообразия не произошло. Названное решение даже позволило определенным образом снизить градус напряженности между гражданами двух республик. Мы с коллегой наблюдали, как до начала заседания и после чеченцы и ингуши дружелюбно и уважительно общались между собой.
Но ряд ограничений все же мешали всестороннему рассмотрению дела. И эти процессуальные пробелы еще требуют восполнения. Приглашенные лица, в отличие от сторон, не вправе в самом судебном заседании заявлять какие-либо ходатайства, представлять дополнительные документы, задавать вопросы другим участникам, выступать с заключительным словом. Мы пытались заявить ходатайство о приобщении дополнительных документов, но оно даже не было рассмотрено Судом. КС РФ в этом вопросе не стал менять ранее сложившуюся практику и подошел формально – приглашенные лица вправе выступить в судебном заседании, иных прав у них нет. Но именно в этом деле проявилась явная необоснованность такого подхода. Как я уже указывал, сторонами в данном деле были должностные лица и органы, которые приняли оспариваемые нормативные правовые акты и просили признать их соответствующими Конституции РФ. Им хотели и могли оппонировать только наши доверители. Однако стороны излагали свою позицию Суду, не опасаясь неудобных и острых вопросов со стороны фактических оппонентов, которые в силу статуса оказались ограниченно-правоспособными.
Выводы
Отмечая позитивную практику КС РФ по закреплению и развитию статуса «приглашенных лиц», обеспечению открытости и гласности процесса, все же стоит подчеркнуть, что эти вопросы требуют определенного развития. При рассмотрении отдельных дел КС РФ следует более гибко подходить к процессу, давать возможность субъектам, имеющим непосредственное отношение к разбирательству, заявлять ходатайства, задавать вопросы сторонам, выступать с заключительным словом. Права всех приглашенных лиц независимо от их принадлежности к государственным институтам должны быть равными, в том числе в части права на получение документов по делу до судебного заседания. Расширение подхода к привлечению иных лиц и наделению их определенными процессуальными правами позволит более полно реализовать принципы всесторонности и объективности рассмотрения дел. И для этого нет необходимости вносить изменения в федеральный конституционный закон – КС РФ и ранее решал ряд процессуальных вопросов путем выработки и закрепления практики, ее фиксации в регламенте, в судебных актах по конкретным делам.
Ну, а по нашему делу мы ожидаем принятия постановления.
