×

Нарушения прокуратуры при проведении проверок в медорганизациях

Адвокат АП Архангельской области, Котласская коллегия адвокатов «Правозащитник»
Меньшакова Ася
Меньшакова Ася
Адвокат АП Архангельской области, Котласская коллегия адвокатов «Правозащитник»

Прокуратура – один из органов государственной власти, с которым медицинским организациям приходится часто взаимодействовать.

Что же проверяется у медиков в рамках прокурорского надзора?

Во-первых, исполнение законодательства. Прокурор может проверить конкретные действия организации и должностных лиц по реализации требований норм права и воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми (например, проконтролировать реализацию антитеррористических и антикоррупционных мер в клинике). Также предметом надзора могут стать нормативные акты медорганизации – в частности, правила внутреннего распорядка или предоставления платных медицинских услуг.

Во-вторых, прокуратура проверяет соблюдение прав и свобод человека и гражданина в медорганизации: например, не нарушаются ли права пациентов при оказании помощи в рамках ОМС или трудовые права работников данного медучреждения.

Деятельность органов прокуратуры регулируется Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Нормы законов о госконтроле1 об основаниях для проведения плановых и внеплановых проверок на прокурорские проверки не распространяются.

На примерах из судебной практики рассмотрим нарушения, которые допускает надзорный орган в ходе проверок.

Нарушения, связанные с поводом и основанием для проверки

Поводом к прокурорской проверке, как правило, становится информация, содержащая сведения о нарушении закона проверяемым лицом. Она может содержаться, например, в жалобе пациента на правила поведения в медицинской организации или коллективном заявлении работников медорганизации на нарушение их трудовых прав. Также о нарушении прав пациентов может сообщить в заявлении другая медорганизация. Основанием для проверки могут стать запросы органов государственной власти и местного самоуправления (обращения главы субъекта РФ или муниципального образования).

Информация о нарушении закона или прав граждан может быть самостоятельно обнаружена прокуратурой в интернете – например, на сайте медорганизации. Также прокурор может выявить несоответствие правил предоставления платных медицинских услуг, утвержденных руководителем медорганизации, положениям Правил предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2012 г. № 1006.

Внимание должностного лица прокуратуры РФ могут привлечь обсуждения пользователей в сети «Интернет», особенно если они имеют значимый общественный резонанс. Поводом может стать и информация, опубликованная в СМИ.

Нередко в решении о проведении проверки в качестве основания указывается один из приказов Генпрокуратуры РФ, однако суды считают, что это не соответствует требованиям п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре. Например, в решении от 28 августа 2018 г. по делу № 2А-72/2018~М-82/2018 Аяно-Майский районный суд Хабаровского края сделал вывод, что Приказ Генпрокуратуры РФ от 1 апреля 2014 г. № 165 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании» прямого указания о проведении проверки в отношении юридического лица – административного истца не содержит, поэтому не может являться законным основанием для проведения такой проверки.

Зачастую в адрес прокуратуры поступают анонимные обращения о нарушении закона, в которых отсутствуют фамилия обратившегося лица или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ. Это противоречит ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а также абз. 4 п. 2.8 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генпрокуратуры от 30 января 2013 г. № 45, и ответ на такое обращение не предоставляется. Например, как указано в решении Ленинского районного суда г. Смоленска от 25 февраля 2019 г. по делу № 2а-994/2019, в обращении был указан недостоверный адрес электронной почты заявителя. Суд квалифицировал обращение как анонимное и признал его ненадлежащим поводом к проверке.

Нарушения, связанные с решением о проведении проверки

Любая проверка проводится на основании решения, которое принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее даты начала проверки. Типовая форма решения о проведении проверки утверждена Приказом Генпрокуратуры от 17 марта 2017 г. № 172.

Довольно часто возникают ситуации, когда прокуратура проводит проверочные мероприятия – например, направляет в адрес организации требование о предоставлении информации – без вынесения решения либо такое решение выносится после фактического начала проверки. Суды признают такие требования незаконными, поскольку они предъявляются вне рамок предусмотренных процедур, т.е. не в рамках прокурорской проверки (см. решения Оренбургского областного суда от 10 апреля 2019 г. по делу № 12-54/2019, Иркутского районного суда Иркутской области от 12 марта 2019 г. по делу № 12-117/2019 (12-451/2018), Оренбургского областного суда от 26 февраля 2019 г. по делу № 12-23/2019).

Невыполнение обязанности по доведению решения о проверке до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) суды также признают нарушением (см. постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2021 г. № 01АП-449/2021 по делу № А43-1590/2020). Также важно, чтобы о проведении проверки было уведомлено надлежащее лицо – руководитель или иной уполномоченный представитель проверяемого органа (организации).

Суды обращают внимание и на то, что уведомление о проверке должно осуществляться в надлежащей форме. Так, в деле № А60-5901/2019 прокуратура указывала на надлежащее уведомление предпринимателя о проведении проверки. Предприниматель был уведомлен по мобильному телефону о проводимой в отношении него проверке и необходимости явиться в прокуратуру для вручения копии решения. В связи с неявкой предпринимателя для получения решения оно было выслано почтой. Суд пришел к выводу, что указанные в рапорте старшего помощника прокурора факты ничем не подтверждены и не могут быть приняты в качестве доказательства соблюдения требований п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре, поскольку обстоятельства надлежащего уведомления предпринимателя о проведении проверки на момент ее проведения не доказаны, а решение о проведении проверки предприниматель получил после ее проведения (решение АС Свердловской области от 24 июня 2019 г. по делу № А60-5901/2019).

Нарушения, связанные с предметом и пределами проверки

Предмет проверки (предопределяющий ее пределы) должен быть указан в решении о проведении проверки (п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре), при этом он должен соответствовать основанию проверки.

Например, суд установил, что в обращении Г. не приведены конкретные факты нарушения должностными лицами медорганизации либо администрации города норм трудового законодательства, законодательства о бухгалтерском учете, о некоммерческих организациях, о противодействии коррупции, налогового, гражданского законодательства, а также законодательства об охране окружающей среды в период с 2015 г. по истекший период 2018 г., что исключало установление целей и предмета проверки (решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 25 февраля 2019 г. по делу № 2а-994/2019).

Предмет и пределы проверки не ограничены законом, однако Конституционный Суд РФ установил, что основания и поводы для проверок не могут определяться произвольно, а должны быть связаны с конкретными сведениями о нарушении законов проверяемым лицом, при этом неопределенность в отношении правовой квалификации таких фактов не может быть устранена посредством взаимодействия органов прокуратуры с соответствующим надзирающим госорганом (абз. 3 п. 5.2 мотивировочной части, абз. 2 п. 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. № 2-П). Если суд установит, что прокурор вышел за предмет проверки, невыполнение этих требований закона повлечет признание решений и действий прокурора незаконными (например, решение Омского районного суда Омской области от 28 мая 2019 г. по делу № 2а-1127/2019).

Нарушения, связанные с полномочиями прокурора

В силу абз. 3 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, а также статистических и иных сведений.

В соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 9.1, 22, 27, 30, 33 и 39.1 Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение указанных требований влечет предусмотренную законом ответственность.

Важно то, что требование прокурора должно быть направлено проверяемому лицу в качестве отдельного документа. Так, в деле № 12-242/2020 суд установил, что в адрес общества было направлено уведомление о проведении проверки; требование в виде отдельного документа не направлялось. Суд посчитал, что основания для привлечения общества к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ отсутствуют, поскольку отсутствует событие правонарушения. Ответственность по данной статье наступает за умышленное невыполнение требований прокурора, а не за неисполнение уведомления о проведении проверки, пояснил Верховный Суд Республики Коми в решении от 12 августа 2020 г. по делу № 12-242/2020, 5-281/2020.

Представление прокурора в форме факсимильного сообщения или направленное по электронной почте может быть передано, но наряду с направлением его оригинала средствами почтовой связи. В частности, в решении по делу № 7-9500/2021 от 1 июля 2021 г. Московский городского суд усмотрел нарушения в действиях прокуратуры в связи с тем, что представление об устранении нарушений жилищного законодательства было направлено только электронной почтой и не заверено электронной цифровой подписью. Сведения о направлении прокурором данного представления почтовым отправлением в материалах дела отсутствовали2.

Нарушения, связанные со сроками проверки

Срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проверки может быть продлен, но не более чем на 30 календарных дней (п. 4 ст. 21 Закона о прокуратуре). Если решения (действия) прокурора выходят за этот срок, а решение о продлении проверки отсутствует, суд признает это нарушением. Например, прокурор вынес представление спустя восемь дней после окончания проверки. Вместе с тем в материалах дела отсутствуют доказательства продления срока проведения проверки. В результате суд признал итог такой проверки недействительным (постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2021 г. № 01АП-449/2021 по делу № А43-1590/2020).

В другом деле по результатам проверки прокуратуры в адрес гендиректора организации было внесено представление об устранении выявленных нарушений законодательства. Несмотря на оформление итогового акта по результатам проверки, прокуратура провела дополнительные проверочные мероприятия, что, по мнению суда, противоречило п. 1 и 12 ст. 21 Закона о прокуратуре (см. решение Иркутского районного суда Иркутской области от 12 марта 2019 г. по делу № 12-117/2019 (12-451/2018)).

Нарушения, связанные с мерой реагирования по итогам проверки

Из положений п. 1 и 2 ст. 1, ст. 4, 21 и 22 Закона о прокуратуре во взаимосвязи с нормами его ст. 23–25.1 следует, что проведение прокурорской проверки призвано устранить неопределенность в отношении имеющихся у органов прокуратуры сведений, указывающих на наличие в деятельности некоммерческой организации признаков нарушений законов, и вынести по ее итогам – в случае подтверждения наличия соответствующих нарушений – акт прокурорского реагирования в виде протеста, представления, постановления или предостережения о недопустимости нарушения закона.

При этом п. 16 Приказа Генпрокуратуры России от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» обязывает прокурора формулировать в документах прокурорского реагирования правовую сущность выявленных нарушений законов с указанием на их негативные последствия, причины и условия, которые им способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц, а также участвовать в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования. Тем самым предполагается, что результат прокурорской проверки, связанный с выявлением в деятельности организации нарушений законов, подлежит оформлению в виде акта прокурорского реагирования, что согласуется с п. 4 ст. 5 Закона о прокуратуре.

Отсутствие в названном законе прямого указания на необходимость оформления в виде отдельного акта результатов прокурорской проверки, не выявившей нарушений законов, не освобождает прокурора от необходимости принятия по ее итогам соответствующего решения, поскольку без принятия такого решения проверка в формально-юридическом смысле не могла бы считаться завершенной.

Так, постановлением Колпинского районного суда г. С.-Петербурга от 25 апреля 2018 г. по делу № 5-32/2018 суд прекратил производство по делу об административном правонарушении по ч. 2 ст. 7.24 КоАП в отношении общества, поскольку из материалов дела следует, что результаты проверки надлежащим образом не оформлены, доказательства, подтверждающие факт выявленных нарушений, в материалы дела прокуратурой не представлены. При этом из указаний, содержащихся в п. 13 Приказа № 195 следует, что при внесении актов реагирования необходимо оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с законодательством.

Согласно позиции КС, изложенной в Определении от 24 февраля 2005 г. № 84-О, законодательство предусматривает возможность принятия мер прокурорского реагирования без проведения проверки в исключительных случаях, предусмотренных законом. В ином случае необходимо неукоснительное исполнение требований законодательства в части процедуры проведения проверочных мероприятий в целях соблюдения законных прав и интересов лица, в отношении которого принимаются меры прокурорского реагирования, и недопущения негативных последствий, связанных с применением данных мер.

Суды признают недействительным акт реагирования прокурора, вынесенный без проведения проверки (см. решение АС Пермского края от 10 сентября 2018 г. по делу № А50-18801/2018).

Важно помнить, что представление вносится при установлении факта нарушения закона органами управления и руководителями коммерческих организаций – акт реагирования, вынесенный в отсутствие нарушений закона со стороны организации, признается судом недействительным (решения АС Приморского края от 20 ноября 2019 г. по делу № А51-16436/2019, АС Ростовской области от 11 апреля 2022 г. по делу № А53-10884/2021). Кроме того, акт реагирования по итогам проверки должен быть законным, обоснованным, конкретным и исполнимым. В случае несоответствия данным критериям он может быть признан судом недействительным.

В п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре указано на вынесение представления прокурора в случае установления факта нарушения закона, т.е. нормативного правового акта. В связи с этим интересным, на мой взгляд, является дело, в котором суд признал недействительным представление прокурора, так как в нем указывалось на нарушение требований документа, не являющегося нормативным правовым актом (см. решение АС Ивановской области от 14 августа 2018 г. по делу № А17-3646/2018).

Из анализа судебных решений можно заметить, что суды не признают передаваемую и принимаемую факсимильной связью и по электронной почте информацию документом, имеющим юридическую силу. Досылка оригинала акта реагирования прокурора является обязательной (решение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 1 июня 2016 г. по делу № 12-101/2016).

Надеюсь, данный анализ нарушений при проведении проверки медорганизации будет полезен адвокатам и юристам при обжаловании незаконных действий и решений надзорного органа.


1 Федеральные законы от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

2 Аналогичные выводы содержатся в постановлениях Мосгорсуда от 29 февраля 2016 г. № 4а-5521/2015 и от 17 июня 2016 г. № 4а-1981/2016; Тверского областного суда от 12 января 2017 г. по делу № 4А-4/2017; Астраханского областного суда от 2 июня 2017 г. по делу № 7-164/2017; Оренбургского областного суда от 10 августа 2018 г. по делу № 4а-472/2018.

Рассказать:
Другие мнения
Петров Артем
Петров Артем
Юрист АБ «Гуцу, Жуковский & Партнеры»
Проблемы оценки качества консультационных услуг
Арбитражный процесс
ВС указал, что исполнитель не разделяет с заказчиком риск недостижения результата по договору
22 февраля 2024
Рабизов Андрей
Рабизов Андрей
Адвокат АП Московской области, московская коллегия адвокатов «Правовой диалог»
Раздел жилья, приобретенного в кредит
Семейное право
Суды, как правило, отдельно рассматривают вопросы раздела объекта недвижимости и раздела долга по ипотеке
21 февраля 2024
Кизилова Яна
Кизилова Яна
Адвокат АП Кемеровской области, руководитель практики «Энергетика и природные ресурсы» КА «Регионсервис»
Согласен – не согласен
Конституционное право
Обязан ли основной абонент давать согласие новым потребителям на подключение объектов к сети газораспределения?
20 февраля 2024
Пустошилов Евгений
Пустошилов Евгений
Адвокат АП Московской области, член московской коллегии адвокатов «Семенцов и Партнеры», арбитражный управляющий
Борьба с «отмыванием» или банковский произвол?
Арбитражный процесс
ВС указал на недопустимость необоснованно высоких комиссий за перевод денег на счета физлиц
13 февраля 2024
Захаров Алексей
Захаров Алексей
Адвокат Коллегии адвокатов «ЛОЙС», руководитель практики уголовно-правовой защиты бизнеса
Основная сложность – определить размер финансового результата
Уголовное право и процесс
Отсутствует утвержденная методика
13 февраля 2024
Саркисян Артем
Саркисян Артем
Адвокат АП г. Москвы, старший юрист АБ «Забейда и партнеры»
Проблемы процедуры доказывания манипулятивных сделок
Уголовное право и процесс
Требуется конкретнее сформулировать диспозицию статьи, указав максимально широкий перечень альтернативных действий, которые можно отнести к понятию «манипулирование»
13 февраля 2024
Яндекс.Метрика