Согласно Федеральному закону от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» (далее – Закон № 121-ФЗ) некоммерческие организации, получающие иностранное финансирование и участвующие в политической деятельности (которая толкуется крайне широко), должны называться «иностранными агентами» и входить в реестр некоммерческих организаций, осуществляющих функции иностранного агента.
Помимо «ярлыка» с явной негативной коннотацией, на некоммерческие организации – «иностранные агенты» налагается ряд дополнительных обременений, включая прохождение проверок и предоставление особой отчетности. По подсчетам Агентства социальной информации, «иностранные агенты», в отличие от остальных некоммерческих организаций, ежегодно несут дополнительные расходы в размере 273 тыс. руб.1 В условиях целевого финансирования работы некоммерческих организаций для многих эта сумма становится непосильным бременем.
Еще одним последствием принятия «иноагентского» законодательства стали массовые проверки некоммерческих организаций со стороны органов государственной власти. Только за первый год действия законодательства об иностранных агентах прокурорским проверкам подверглись около тысячи некоммерческих организаций. Инициатива «Закрытое общество» также зафиксировала как минимум 311 НКО, проверенных различными ведомствами. Некоторые проверки заканчивались принудительным внесением в реестр иностранных агентов, крупными административными штрафами и прекращением деятельности некоммерческих организаций. В ряде случаев проверки проходили на основании обращений частных лиц.
Ярким примером сложившейся практики является прокурорская проверка Саратовской региональной общественной организации инвалидов, больных сахарным диабетом. В конце 2017 г. студент-медик обратился в прокуратуру с просьбой проверить деятельность организации на соответствие законодательству об иностранных агентах. Мотивировало студента то, что НКО финансировалась из иностранных источников. Позднее студент отозвал заявление, однако в мае 2018 г. по результатам проверки организация была признана «иностранным агентом» и оштрафована на 300 тыс. руб. Организация фактически перестала функционировать, руководство рассматривает вопрос о ее ликвидации2.
За несколько лет до этого аналогичной проверке подверглась Автономная некоммерческая организация «Институт права и публичной политики». Институт довел спор о законности режима внеплановых проверок некоммерческих организаций, получающих иностранное финансирование, до КС РФ и ЕСПЧ.
«Прошу проинформировать»
11 января 2016 г. на сайте Минюста России было размещено обращение к директору Департамента по делам некоммерческих организаций Титову В.А. Автор обращения заметил, что ИППП получает иностранное финансирование, «однако информация о включении [Института] в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, на сайте Министерства юстиции Российской Федерации отсутствует». Автор попросил «проинформировать, не подпадает ли деятельность АНО “Институт права и публичной политики” под действие [Закона № 121-ФЗ]»? Позднее во время разбирательства по административному иску ИППП московские суды отказались раскрыть личность автора и вызвать его для дачи объяснений, поэтому выяснить, чем был мотивирован его интерес к деятельности Института, так и не удалось.
В марте 2016 г. Управление Минюста по г. Москве сообщило Институту о проведении внеплановой документарной проверки, цель которой – выяснить, является ли Институт организацией, выполняющей функции иностранного агента. Такое основание предусмотрено подп. 5 п. 4.2 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон о некоммерческих организациях). Внеплановая проверка должна была осуществляться за период с 1 января 2013 г. по 31 декабря 2015 г. Два года назад Минюст уже проверял Институт за 2011–2013 гг. в плановом порядке.
Во время внеплановой проверки Институт предоставил Минюсту копии 47 видов документов на 11 867 листах – для этого трое сотрудников организации, включая исполнительного директора и главного бухгалтера, потратили больше недели рабочего времени. В общей сложности организация потеряла не только четверть месяца, но и почти 85 тыс. руб. Расходы организации включали зарплату оторванных от работы сотрудников, стоимость бумаги и тонера для принтера. По результатам проверки признаков осуществления Институтом политической деятельности установлено не было. Стоит напомнить, что иностранное финансирование и участие в политической деятельности являются двумя условиями признания организации «иностранным агентом».
Как выяснилось позже, единственным основанием для проведения внеплановой проверки ИППП являлось обращение гражданина от 11 января 2016 г. Получить текст обращения организации удалось только спустя восемь месяцев после запроса и трех последующих жалоб. Ни просьбы провести проверку, ни каких-либо сведений об осуществлении Институтом политической деятельности обращение не содержало. Во время последовавшего судебного разбирательства представительница Минюста заявила: «[гражданин] конкретных признаков [политической деятельности] не приводит; если бы он о них знал, он бы привел, но он не знал. Для этого мы вас проверяли, чтобы выяснить, есть они или нет».
Так Институт, занимающийся ведением и экспертной поддержкой стратегических судебных процессов, сам впервые стал жертвой «стратегического» нарушения. Он инициировал разбирательство, в рамках которого требовал признать решения Минюста России и Управления Минюста по г. Москве о проведении внеплановой проверки, а также саму внеплановую проверку незаконными.
Административный процесс ИППП проиграл. По мнению судов, проведение внеплановых проверок возможно на основании немотивированных обращений граждан, положения подп. 5 п. 4.2 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях не подвергают дискриминации некоммерческие организации, получающие иностранное финансирование, а внеплановые проверки Минюста могут проводиться за тот же период, который ранее был предметом плановой проверки.
Жалоба в КС
Спустя 2,5 года Институт довел дело о внеплановых проверках некоммерческих организаций до Конституционного Суда РФ. Институт настаивал на том, что норма подп. 5 п. 4.2 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях противоречит Конституции РФ по трем основаниям.
Во-первых, данное положение позволяет проводить внеплановые проверки некоммерческих организаций для выявления сугубо формального нарушения и на основании бессодержательных или фиктивных обращений граждан. Согласно Рекомендации CM/Rec(2007)14 Комитета министров Совета Европы о правовом статусе неправительственных организаций в Европе проведение внеплановых проверок некоммерческих организаций возможно только при наличии достаточных оснований полагать, что были или неминуемо будут совершены серьезные правонарушения. Однако осуществление некоммерческой организацией политической деятельности без включения в реестр иностранных агентов таковым нарушением не является.
Сам КС настаивает, что внесение некоммерческих организаций в реестр иностранных агентов необходимо для обеспечения прозрачности (открытости) их деятельности, их идентификации в качестве специфического субъекта политической деятельности, а также не указывает на исходящую от них угрозу (Постановление от 8 апреля 2014 г. № 10-П). Институт настаивал, что прозрачность можно обеспечивать в ходе плановых проверок, а не ценой наложения серьезного финансового и организационного бремени на некоммерческие организации. Кроме того, оспариваемое положение не предъявляет каких-либо требований к обращениям граждан, поэтому, как показывает опыт ИППП, любое утверждение частного лица может служить основанием для внеплановой проверки некоммерческой организации, получающей иностранное финансирование.
Во-вторых, по мнению ИППП, норма подп. 5 п. 4.2 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях носит дискриминационный характер, поскольку позволяет проверять НКО, получающие иностранное финансирование, по дополнительному – и не содержащему достаточных гарантий от произвола – основанию.
Наконец, Институт обращал внимание КС на то, что указанная норма Закона о некоммерческих организациях позволяет Минюсту проводить повторные проверки. В Постановлении от 17 февраля 2015 г. № 2-П КС признал практику проведения повторных прокурорских проверок некоммерческих организаций неконституционной. Однако Минюст и суды общей юрисдикции в деле ИППП пришли к однозначному выводу: правовая позиция КС к проверкам, проводимым органами юстиции, неприменима.
Отказ КС: что дальше?
17 июля 2018 г. КС вынес Определение № 1711-О, которым отказал ИППП в рассмотрении его жалобы.
Отмечу, что КС не ответил ни на один из поставленных заявителем вопросов. Такое решение вызывает разочарование, но не удивление. Можно предположить, что Суд предпочел промолчать, чтобы не вступить в противоречие с ранее высказанными им позициями. Он не был готов признать предусмотренный подп. 5 п. 4.2 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях режим внеплановых проверок неконституционным. Однако признать его соответствующим Конституции он также не мог. Для этого КС потребовалось бы отказаться от собственных утверждений о том, что включение некоммерческих организаций в реестр иностранных агентов носит чисто формальный, даже организационный характер, а в звании «иностранный агент» нет ничего плохого.
Тем не менее отказ КС не означает для Института окончание борьбы с произвольными внеплановыми проверками. Летом 2018 г. ИППП обратился в ЕСПЧ с жалобой на то, что внеплановая проверка его деятельности нарушила право на свободу объединения, а также является дискриминацией по признаку иностранного финансирования. Позиция КС иллюстрирует неспособность высших национальных судебных органов справиться с проблемой проведения необоснованных внеплановых проверок некоммерческих организаций, получающих иностранное финансирование, самостоятельно. Соответственно, «отказное» определение КС является дополнительным стимулом к тому, чтобы ЕСПЧ дал надлежащую оценку жалобе Института.
Я уверена, что проблемы, которые КС оставил без решения, вернутся к государству, просто в другом месте и в другое время – к примеру, в форме вопросов, поставленных ЕСПЧ перед российским Правительством. Так уже произошло с законодательством об иностранных агентах в делах «“Экозащита” (Ecodefence) и другие против России» и 48 других жалоб, «“Левада-Центр” (Levada Centre) против России» и 14 других жалоб и “Рудомаха” (Rudomakha) и “Экологическая Вахта по Северному Кавказу” (North Caucasus Environmental Watch) против России». То же самое может произойти и с внеплановыми проверками НКО, получающих иностранное финансирование. В свою очередь Институт обязательно направит Определение КС РФ № 1711-О в ЕСПЧ, чтобы оно не прошло мимо «Совести Европы» во время рассмотрения его жалобы.
1 Агентство социальной информации. Во что обходится НКО статус «иностранного агента»? Юристы подсчитали издержки. URL: https://www.asi.org.ru/news/2015/11/26/107822/
2 Радио Свобода. Лекарства не выдают. Смерть от сахарного диабета. URL: https://www.svoboda.org/a/29542029.html
