×

Особенности пруденциального регулирования

Как регуляторно-надзорные меры позволяют сгладить последствия системных кризисов в финансовом секторе
Ручкина Гульнара
Ручкина Гульнара
Руководитель Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ, д.ю.н., профессор

Банковский сектор является одним из самых сложных для регулирования из-за объемов и структуры, что подтверждает высокую значимость мгновенного реагирования на меняющиеся экономические и общественные реалии. К числу превентивных мер, позволяющих подавить кризисные явления в начальной стадии, относится пруденциальное регулирование, посредством которого государство контролирует соблюдение норм и правил осуществления банковской деятельности, устанавливает барьеры для входа в отрасль путем обязательного лицензирования, осуществляет надзор за кредитными организациями для выявления и пресечения нарушений.

Потенциальные потрясения и кризисы, которые могут быть «сглажены» за счет эффективных пруденциальных мер, несут риски чрезмерного снижения ликвидности банков и невозможность удовлетворять требования кредиторов и вкладчиков.

Дифференциация регуляторно-надзорного бремени позволяет решить так называемую проблему «toobigtofail», когда в результате банкротства или аннулирования лицензии крупной кредитной организации последует цепная реакция, способная отразиться на всем финансовом секторе, в силу системной значимости указанного финансового института. В России, в частности, это реализуется с помощью механизма надбавок к нормативам банковской деятельности, одна из которых – за системную значимость кредитной организации. Она рассчитывается в соответствии с Указанием Банка России от 22 июля 2015 г. № 3737-У «О методике определения системно значимых кредитных организаций».

Термин «пруденциальный» означает упреждающий, ориентированный на потенциальные риски, т.е. меры пруденциального регулирования применяются с целью стабильности финансового сектора1. В международной практике (в частности, в документах МВФ и Всемирного банка) различают микро- и макропруденциальное регулирование.

В соответствии с п. 28 Рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору «Взаимоотношения между органами банковского надзора и внешними аудиторами банков»2 основная цель мер пруденциального регулирования – поддержание стабильности финансовой системы и доверия к ней.

Благодаря данным мерам минимизируются риски потери вкладчиков и других кредиторов. Классический пример – механизм санации, применяемый надзорными институтами для финансового оздоровления кредитных организаций и предотвращения их банкротства, которое могло бы повлечь серьезные негативные последствия для вкладчиков, особенно если их денежные средства, размещенные в данном банке, превышают сумму страхового возмещения по системе страхования вкладов.

В России процедура санации была серьезно реформирована в 2017 г. с появлением нового механизма, уже зарекомендовавшего себя в качестве хорошей альтернативы классическому финансовому оздоровлению через АСВ. Он применялся при трех крупнейших санациях в истории функционирования банковского сектора России3.

Проведение процедур финансового оздоровления (а не механизмов банкротства или отзыва лицензии по отношению к данным кредитным организациям) позволило избежать потенциально более негативных последствий для российской экономики, что свидетельствует о достижении главных целей макропруденциального регулирования – предотвращения кризисных последствий и снижения системных рисков.

При этом цель микропруденциального регулирования – обеспечение финансовой устойчивости кредитной организации – также следует признать реализованной.

Более того, наличие самой системы страхования депозитов является ключевой мерой поддержания стабильности рынка банковских услуг. Вовлеченность банков в систему страхования вкладов – одна из гарантий стабильного функционирования банковской системы, а устойчивость ресурсной базы кредитных организаций напрямую зависит от круга застрахованных экономических субъектов и объема застрахованных вкладов4.

В подтверждение данной позиции приведу пример кризиса конца 70-х гг. ХХ в., для борьбы с последствиями которого было впервые было предпринято участие государства в спасении коммерческого банка Continental Illinois National Bank от банкротства по причине его особой значимости для финансового рынка5. Одной из ключевых причин его отнесения к категории значимых банков была высокая доля вкладов физлиц в портфеле обязательств, в связи с чем банкротство банка повлекло бы обязательства по возмещению вкладчикам сумм их вкладов.

Появление в 2019 г. института страхования вкладов юрлиц расширило роль страхования вкладов в обеспечении стабильности рынка банковских услуг.

По мнению российских специалистов, меры пруденциального регулирования помогают минимизировать финансовые риски и обеспечивать финансовую устойчивость кредитных организаций6. В первую очередь это реализуется путем установления требования к управлению рисками, процедурам внутреннего контроля и аудита финансового положения кредитных организаций. Как полагают зарубежные ученые, данные меры направлены на преодоление системных экономических рисков, присущих определенному виду финансовых организаций7.

Так, за счет требований к скорингу и оценке платежеспособности клиента снижаются кредитные риски; центральные банки устанавливают повышенные требования к операциям, совершаемым в отношении иностранных клиентов (в том числе по вопросам идентификации и определения их резидентства); установление обязательных нормативов позволяет минимизировать риски потери ликвидности или снижения капитализации (по крайней мере регулятор вовремя может это идентифицировать); требования к обязательным резервам позволяют минимизировать риски циклического характера, выполняя роль «антикризисной подушки», и т.д.

В правовой доктрине под пруденциальным регулированием понимают систему норм государственно-властного характера, призванных обеспечить стабильное и надежное функционирование банковской системы, а также защиту интересов вкладчиков с помощью норм, закрепляющих требования к лицензированию банковской деятельности, а также установления экономических нормативов функционирования банков и осуществления банковского надзора, главным инструментом которого выступает применение норм воздействия (санкций) от имени государства. Указанные меры делятся на две группы: предупредительные (предписания) и принудительные (штрафы, аннулирование лицензий, введение временной администрации и т.д.).

По смыслу п. 28 Рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору «Взаимоотношения между органами банковского надзора и внешними аудиторами банков» пруденциальное регулирование направлено на защиту интересов частных лиц –кредиторов и вкладчиков. Указанное обстоятельство крайне важно, так как банковская деятельность во многом основана на доверии к кредитным организациям со стороны вкладчиков и клиентов.

Применение пруденциальных мер в соответствии с международно-правовыми стандартами в отношении юрлиц, не являющихся кредитными (банковскими) организациями, возможно, если данное лицо оказывает финансовые услуги (например, в области страхования, рынка ценных бумаг, инвестиционной сфере и пр.).

Например, в 2016 г. Европейская банковская комиссия, консультируя Европейскую комиссию, разъяснила возможность применения пруденциального режима к инвестиционным компаниям, не являющимся банковскими организациями. Стандарт 24 «Макропруденциальное наблюдение (регулирование) и страховой надзор»8 устанавливает меры пруденциального регулирования в отношении отдельных страховых компаний. ОЭСР в случае необходимости выпускает для стран рекомендации по внедрению системы пруденциального регулирования и надзора за пенсионной системой.

Указанные меры также могут применяться к юрлицам, не являющимся резидентами соответствующего государства. Более того, в международной практике можно выделить ряд норм экстерриториального действия – например, Закона США «О налогообложении иностранных счетов» (ForeignAccountTaxComplianceAct – FATCA), в соответствии с которым зарубежные банки вынуждены передавать информацию об операциях американских клиентов службе внутренних доходов США (IRS), включая номера счетов с указанием суммы денежных средств на нем, а также о валовом доходе и снятии денег со счетов или платежах со счета, активах, доходах, товарообороте в течение финансового года9.

Также, например, в практике Евросоюза в соответствии с принципом 3 эффективного банковского надзора Базельского комитета в части лицензирования банков отмечено: «если предполагаемым владельцем или материнской компанией является иностранный банк, необходимо получить предварительное согласие органов надзора страны его происхождения».

О возможности установления мер пруденциального регулирования в отношении нерезидентов указано и в ГАТС ВТО: страны, являющиеся членами ВТО, вправе применять любые ранее перечисленные пруденциальные меры, если они необходимы для «защиты инвесторов, депозитариев, а также обеспечения целостности и стабильности национальной финансовой системы». Определение термина «пруденциальные меры» в официальных документах ВТО не содержится, однако практика относит к ним лицензирование, подтверждение надежности финансового положения и деловой репутации учредителей и управляющего состава кредитной организации (образование, опыт работы, отсутствие задолженностей перед бюджетом), требования в плане капитала, предоставления отчетности и пр.

Классическим примером являются и нормы экстерриториального действия – в частности, Закон США «О налогообложении иностранных счетов» (Foreign Account Tax Compliance Act – FATCA), устанавливающий правила взаимообмена налоговой информацией о банковских счетах клиентов-резидентов США, распространяющихся даже на зарубежные кредитные организации, осуществляющие расчетно-кассовое обслуживание таких клиентов. В США банковское регулирование реализуется не только Федеральной резервной системой, но и государственными агентствами.

Существуют также различные меры пруденциального регулирования, распространяющиеся исключительно на нерезидентов: лимиты и квоты на участие иностранного капитала (Канада), требования к резидентному статусу управляющего состава банка (Норвегия), ограничение операций иностранных контрагентов (Индия)10.

С точки зрения требований к критерию резидентного статуса можно отметить наличие квоты на участие иностранного капитала в совокупном банковском капитале государства, которая не должна превышать 50%. В ст. 18 Федерального закона «О банках и банковской деятельности Российской Федерации» предусмотрена возможность Банка России применять дополнительные требования к кредитным организациям с иностранным участием, а также использовать ограничительные меры в случае применения зеркальных мер иностранными государствами по отношению к российским банкам и их филиалам.

Подчеркну, что нормы осуществления банковской деятельности уже давно вырабатываются на международном уровне для унификации и распространения наиболее эффективных практик, а также для предотвращения регуляторного арбитража со стороны игроков рынка. Появляются все более разнообразные нормы и требования – в частности, к сайтам кредитных организаций, службам внутреннего контроля, управления рисками и безопасности и т.д. В дальнейшем пруденциальному регулированию также придется отвечать на вызовы технического развития, адаптироваться под внедряемые финансовые технологии, а также учитывать опыт финансовых кризисов и рецессий.


1 В 1975 г. вышел сборник Британской банковской ассоциации «Пруденциальное регулирование банков в Европейском экономическом сообществе», в нем отмечено, что пруденциальное регулирование направлено на поддержание стабильности финансового сектора и экономики в целом. См.: Prudential regulation of banks in the European Economic Community. – London: Inter-Bank Research Organisation. В 1987 г. ОЭСР выпустила сводный отчет «Пруденциальный надзор в банковском деле», в котором в качестве основной цели пруденциального регулирования названо поддержание обеспеченности обязательств институциональных инвесторов и предупреждение рисков.

2 Письмо Банка России от 13 мая 2002 г. № 59-Т «О рекомендациях Базельского комитета по банковскому надзору».

3 См. приказы Банка России от 29 августа 2017 г. № ОД-2469 «О назначении временной администрации по управлению кредитной организацией Публичное акционерное общество Банк “Финансовая Корпорация Открытие” ПАО Банк “ФК Открытие” (г. Москва)»; от 20 сентября 2017 г. № ОД-2723 «О назначении временной администрации по управлению кредитной организацией Публичное Акционерное Общество “БИНБАНК” ПАО “БИНБАНК” (г. Москва)» и от 15 декабря 2017 г. № ОД-3525 «О возложении на общество с ограниченной ответственностью “Управляющая компания Фонда консолидации банковского сектора” функций временной администрации по управлению банком Публичное акционерное общество “Промсвязьбанк” ПАО “Промсвязьбанк” (г. Москва)».

4 Ручкина Г.Ф. Банковская деятельность: некоторые предложения по совершенствованию законодательства // Законы России: опыт, анализ практика. 2013. № 11. С. 91.

5 Imad Moosa. The myth of too big to fail // Journal of Banking Regulation. 2010. № 11. p. 320.

6 Ерпылева Н.Ю. Пруденциальное регулирование банковской деятельности в России (продолжение) // Юридическая работа в кредитной организации. 2008. № 2. С. 30–42; Дьяченко Е.М. Пруденциальное регулирование банковской деятельности. // Общество и право. 2011. № 3. С. 102–114; Джагитян Э.П. Базель III в России: синхронизация реформы регулирования на фоне системных рисков? // Деньги и кредит. 2016. № 7. С. 47–58.

7 Debajyoti G.R. Basel I to Basel II to Basel III: a risk management journey of Indian banks // AIMA Journal of Management & Research. 2013. Volume 7. Issue 2/4.; Masciandaro D., Quintyn M., 2009. Reforming financial supervision and the role of central banks: a review of global trends, causes and effects (1998–2008). // Centre for Economic Policy Research. 2009. № 30. С. 1–11; Moosa I.A. Basel II as a casualty of the global financial crisis. // Journal of Banking Regulation. 2010. № 11. С. 95–114.

8 Основные принципы, стандарты, рекомендации и методология оценки (октябрь 2011 г.) (обновление – октябрь 2013 г.).

9 Столповский А.М. Международное регулирование борьбы с преступлениями в сфере защиты банковской тайны // Вестник ННГУ. 2017. № 1. С. 172.

10 Шабанова И.И. Проблемы либерализации рынка банковских услуг в свете вступления России в ВТО. // Банковское право. 2010. № 4. С. 26.

Рассказать:
Другие мнения
Балытников Вадим
Балытников Вадим
Государственный советник юстиции РФ I класса, к.ю.н.
Запретительных мер недостаточно
Юридическая наука
Только комплексное просвещение позволит гражданам эффективно пользоваться правами и свободами
01 Сентября 2021
Рарог Алексей
Рарог Алексей
Д.ю.н., профессор, руководитель НОЦ применения уголовного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
По итогам круглого стола
Юридическая наука
Обзор XI Международного круглого стола «Преступления в сфере экономики: российский и зарубежный опыт»
03 Декабря 2019
Лазарев Валерий
Лазарев Валерий
Д.ю.н., профессор, заместитель председателя Научно-консультативного совета ФПА РФ
Суд – не место для научных споров
Юридическая наука
О защите прав соискателя ученой степени
17 Июня 2019
Бардин Лев
Бардин Лев
К.ю.н., член Научно-консультативного Совета ФПА РФ
Необходимо новое регулирование
Юридическая наука
Об актуальности защиты прав соискателей
17 Июня 2019
Давидян Гаяне
Давидян Гаяне
К.ю.н., доцент кафедры истории государства и права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова
Борьба с некачественными диссертациями
Юридическая наука
О судебных спорах на научные темы
17 Июня 2019
Макаров Сергей
Макаров Сергей
Советник ФПА РФ, адвокат АП Московской области, руководитель практики по семейным и наследственным делам МКА «ГРАД», медиатор, доцент Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), к.ю.н.
Беречь и защищать
Юридическая наука
О юриспруденции как науке и молодых ученых
17 Июня 2019
Яндекс.Метрика