Особенности пруденциального регулирования

Банковский сектор является одним из самых сложных для регулирования из-за объемов и структуры, что подтверждает высокую значимость мгновенного реагирования на меняющиеся экономические и общественные реалии. К числу превентивных мер, позволяющих подавить кризисные явления в начальной стадии, относится пруденциальное регулирование, посредством которого государство контролирует соблюдение норм и правил осуществления банковской деятельности, устанавливает барьеры для входа в отрасль путем обязательного лицензирования, осуществляет надзор за кредитными организациями для выявления и пресечения нарушений.

Потенциальные потрясения и кризисы, которые могут быть «сглажены» за счет эффективных пруденциальных мер, несут риски чрезмерного снижения ликвидности банков и невозможность удовлетворять требования кредиторов и вкладчиков.

Дифференциация регуляторно-надзорного бремени позволяет решить так называемую проблему «toobigtofail», когда в результате банкротства или аннулирования лицензии крупной кредитной организации последует цепная реакция, способная отразиться на всем финансовом секторе, в силу системной значимости указанного финансового института. В России, в частности, это реализуется с помощью механизма надбавок к нормативам банковской деятельности, одна из которых – за системную значимость кредитной организации. Она рассчитывается в соответствии с Указанием Банка России от 22 июля 2015 г. № 3737-У «О методике определения системно значимых кредитных организаций».

Термин «пруденциальный» означает упреждающий, ориентированный на потенциальные риски, т.е. меры пруденциального регулирования применяются с целью стабильности финансового сектора¹. В международной практике (в частности, в документах МВФ и Всемирного банка) различают микро- и макропруденциальное регулирование.

В соответствии с п. 28 Рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору «Взаимоотношения между органами банковского надзора и внешними аудиторами банков»² основная цель мер пруденциального регулирования – поддержание стабильности финансовой системы и доверия к ней.

Благодаря данным мерам минимизируются риски потери вкладчиков и других кредиторов. Классический пример – механизм санации, применяемый надзорными институтами для финансового оздоровления кредитных организаций и предотвращения их банкротства, которое могло бы повлечь серьезные негативные последствия для вкладчиков, особенно если их денежные средства, размещенные в данном банке, превышают сумму страхового возмещения по системе страхования вкладов.

В России процедура санации была серьезно реформирована в 2017 г. с появлением нового механизма, уже зарекомендовавшего себя в качестве хорошей альтернативы классическому финансовому оздоровлению через АСВ. Он применялся при трех крупнейших санациях в истории функционирования банковского сектора России³.

Проведение процедур финансового оздоровления (а не механизмов банкротства или отзыва лицензии по отношению к данным кредитным организациям) позволило избежать потенциально более негативных последствий для российской экономики, что свидетельствует о достижении главных целей макропруденциального регулирования – предотвращения кризисных последствий и снижения системных рисков.

При этом цель микропруденциального регулирования – обеспечение финансовой устойчивости кредитной организации – также следует признать реализованной.

Более того, наличие самой системы страхования депозитов является ключевой мерой поддержания стабильности рынка банковских услуг. Вовлеченность банков в систему страхования вкладов – одна из гарантий стабильного функционирования банковской системы, а устойчивость ресурсной базы кредитных организаций напрямую зависит от круга застрахованных экономических субъектов и объема застрахованных вкладов⁴.

В подтверждение данной позиции приведу пример кризиса конца 70-х гг. ХХ в., для борьбы с последствиями которого было впервые было предпринято участие государства в спасении коммерческого банка Continental Illinois National Bank от банкротства по причине его особой значимости для финансового рынка⁵. Одной из ключевых причин его отнесения к категории значимых банков была высокая доля вкладов физлиц в портфеле обязательств, в связи с чем банкротство банка повлекло бы обязательства по возмещению вкладчикам сумм их вкладов.

Появление в 2019 г. института страхования вкладов юрлиц расширило роль страхования вкладов в обеспечении стабильности рынка банковских услуг.

По мнению российских специалистов, меры пруденциального регулирования помогают минимизировать финансовые риски и обеспечивать финансовую устойчивость кредитных организаций⁶. В первую очередь это реализуется путем установления требования к управлению рисками, процедурам внутреннего контроля и аудита финансового положения кредитных организаций. Как полагают зарубежные ученые, данные меры направлены на преодоление системных экономических рисков, присущих определенному виду финансовых организаций⁷.

Так, за счет требований к скорингу и оценке платежеспособности клиента снижаются кредитные риски; центральные банки устанавливают повышенные требования к операциям, совершаемым в отношении иностранных клиентов (в том числе по вопросам идентификации и определения их резидентства); установление обязательных нормативов позволяет минимизировать риски потери ликвидности или снижения капитализации (по крайней мере регулятор вовремя может это идентифицировать); требования к обязательным резервам позволяют минимизировать риски циклического характера, выполняя роль «антикризисной подушки», и т.д.

В правовой доктрине под пруденциальным регулированием понимают систему норм государственно-властного характера, призванных обеспечить стабильное и надежное функционирование банковской системы, а также защиту интересов вкладчиков с помощью норм, закрепляющих требования к лицензированию банковской деятельности, а также установления экономических нормативов функционирования банков и осуществления банковского надзора, главным инструментом которого выступает применение норм воздействия (санкций) от имени государства. Указанные меры делятся на две группы: предупредительные (предписания) и принудительные (штрафы, аннулирование лицензий, введение временной администрации и т.д.).

По смыслу п. 28 Рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору «Взаимоотношения между органами банковского надзора и внешними аудиторами банков» пруденциальное регулирование направлено на защиту интересов частных лиц –кредиторов и вкладчиков. Указанное обстоятельство крайне важно, так как банковская деятельность во многом основана на доверии к кредитным организациям со стороны вкладчиков и клиентов.

Применение пруденциальных мер в соответствии с международно-правовыми стандартами в отношении юрлиц, не являющихся кредитными (банковскими) организациями, возможно, если данное лицо оказывает финансовые услуги (например, в области страхования, рынка ценных бумаг, инвестиционной сфере и пр.).

Например, в 2016 г. Европейская банковская комиссия, консультируя Европейскую комиссию, разъяснила возможность применения пруденциального режима к инвестиционным компаниям, не являющимся банковскими организациями. Стандарт 24 «Макропруденциальное наблюдение (регулирование) и страховой надзор»⁸ устанавливает меры пруденциального регулирования в отношении отдельных страховых компаний. ОЭСР в случае необходимости выпускает для стран рекомендации по внедрению системы пруденциального регулирования и надзора за пенсионной системой.

Указанные меры также могут применяться к юрлицам, не являющимся резидентами соответствующего государства. Более того, в международной практике можно выделить ряд норм экстерриториального действия – например, Закона США «О налогообложении иностранных счетов» (ForeignAccountTaxComplianceAct – FATCA), в соответствии с которым зарубежные банки вынуждены передавать информацию об операциях американских клиентов службе внутренних доходов США (IRS), включая номера счетов с указанием суммы денежных средств на нем, а также о валовом доходе и снятии денег со счетов или платежах со счета, активах, доходах, товарообороте в течение финансового года⁹.

Также, например, в практике Евросоюза в соответствии с принципом 3 эффективного банковского надзора Базельского комитета в части лицензирования банков отмечено: «если предполагаемым владельцем или материнской компанией является иностранный банк, необходимо получить предварительное согласие органов надзора страны его происхождения».

О возможности установления мер пруденциального регулирования в отношении нерезидентов указано и в ГАТС ВТО: страны, являющиеся членами ВТО, вправе применять любые ранее перечисленные пруденциальные меры, если они необходимы для «защиты инвесторов, депозитариев, а также обеспечения целостности и стабильности национальной финансовой системы». Определение термина «пруденциальные меры» в официальных документах ВТО не содержится, однако практика относит к ним лицензирование, подтверждение надежности финансового положения и деловой репутации учредителей и управляющего состава кредитной организации (образование, опыт работы, отсутствие задолженностей перед бюджетом), требования в плане капитала, предоставления отчетности и пр.

Классическим примером являются и нормы экстерриториального действия – в частности, Закон США «О налогообложении иностранных счетов» (Foreign Account Tax Compliance Act – FATCA), устанавливающий правила взаимообмена налоговой информацией о банковских счетах клиентов-резидентов США, распространяющихся даже на зарубежные кредитные организации, осуществляющие расчетно-кассовое обслуживание таких клиентов. В США банковское регулирование реализуется не только Федеральной резервной системой, но и государственными агентствами.

Существуют также различные меры пруденциального регулирования, распространяющиеся исключительно на нерезидентов: лимиты и квоты на участие иностранного капитала (Канада), требования к резидентному статусу управляющего состава банка (Норвегия), ограничение операций иностранных контрагентов (Индия)¹⁰.

С точки зрения требований к критерию резидентного статуса можно отметить наличие квоты на участие иностранного капитала в совокупном банковском капитале государства, которая не должна превышать 50%. В ст. 18 Федерального закона «О банках и банковской деятельности Российской Федерации» предусмотрена возможность Банка России применять дополнительные требования к кредитным организациям с иностранным участием, а также использовать ограничительные меры в случае применения зеркальных мер иностранными государствами по отношению к российским банкам и их филиалам.

Подчеркну, что нормы осуществления банковской деятельности уже давно вырабатываются на международном уровне для унификации и распространения наиболее эффективных практик, а также для предотвращения регуляторного арбитража со стороны игроков рынка. Появляются все более разнообразные нормы и требования – в частности, к сайтам кредитных организаций, службам внутреннего контроля, управления рисками и безопасности и т.д. В дальнейшем пруденциальному регулированию также придется отвечать на вызовы технического развития, адаптироваться под внедряемые финансовые технологии, а также учитывать опыт финансовых кризисов и рецессий.