В начале марта Борис Титов направил Владимиру Путину программу развития экономики страны. Один из блоков программы «Стратегия роста» (есть в распоряжении редакции «АГ») касается судебной реформы.
Проблемы, диагностируемые разработчиками программы (ограниченная независимость судей, высокая судебная нагрузка, отсутствие реальной состязательности в спорах с государством и т.п.), отчасти совпадают с результатами, полученными в ходе исследования Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге. Меры по реформированию судоустройства и судопроизводства, предлагаемые разными экспертными коллективами, также во многом схожи.
В частности, разработчики «Стратегии роста» считают необходимым ограничить полномочия председателей судов и установить порядок их выбора на должность коллективом судей с последующей ротацией, предусмотреть дополнительное требование для кандидатов в судьи – опыт работы за пределами судебной системы, разгрузить суды за счет повышения размера государственной пошлины и пороговых сумм для судебного взыскания задолженности государством, а также увеличения количества судей и работников аппарата.
Если инициативы по совершенствованию судоустройства в большинстве своем не вызывают принципиальных возражений, то меры иного характера – даже при анализе их как «сферического коня в вакууме» (без поправок на качество юридико-технического исполнения, ограниченные ресурсы для реализации, сопротивление среды и т.п.) – представляются не во всем удачными.
Изменение инстанционной «архитектуры»
В программе предлагается создать для судов общей юрисдикции новую кассацию в судебных округах, не совпадающих с административно-территориальным делением, а также инстанцию «малых» надзорных президиумов в ВС РФ.
К сожалению, следование принципу «не умножай сущности без надобности» не относится к числу добродетелей отечественных реформаторов. И без того небесспорное построение инстанций (в частности, «удвоенная» кассация и оставшийся с советских времен надзор) предлагается «усовершенствовать» методом одного из чеховских персонажей: «всякий раз, точно чувствуя, что чего-то не хватает, он прибегал к разного рода пристройкам, присаживая их одну к другой». В результате реализации новелл получится три кассации (президиум регионального суда, окружной суд, судебная коллегия ВС РФ) и два надзора («малый» и «большой»), что превращает экстраординарные по своей природе инстанции, образно говоря, в разные оттенки исключительного – от «так себе исключительного» до «ну очень-очень исключительного».
Если же рассматривать идею об экстерриториальности «первой» кассации как единственную реальную альтернативу классическому построению (первая инстанция – экстерриториальная апелляция – кассация в высшем суде страны), то она имеет шанс более-менее успешно воплотиться в жизнь, избежав «родовых травм» и «проблем с наследственностью», только вместе с реализацией следующих мер.
Во-первых, это упразднение президиумов в областных и приравненных к ним судах, поскольку сейчас первые три инстанции расположены в одном регионе, а по некоторым категориям дел – в одном суде. При этом, по моим наблюдениям, жалоба в региональный президиум воспринимается сторонами не как эффективный способ обжалования, а как формальная ступень, которую надо преодолеть для подачи жалобы в ВС РФ.
Во-вторых, изменение отношения к показателям стабильности судебных актов, которым на сегодняшний день придается чрезмерное значение, в том числе для карьеры судей.
Также необходимо учитывать, что система обжалования – это и средство исправления судебных ошибок, и механизм своеобразного «внутреннего аудита» для нужд самой судебной системы. Например, показатели стабильности, близкие к 100%, означают, что либо первая инстанция работает блестяще, либо последующие инстанции оставляют судебные акты без изменения там, где их следовало бы отменить или изменить. Чтобы объективно понимать, что происходит на каждом этапе, деятельность судов проверочных инстанций следует оценивать не по показателю «оставлено в силе», а по показателю «найдено ошибок», стимулирующему поиск последних.
В-третьих, введение компьютерного распределения дел во всех инстанциях. Уже применяемое для этого в отдельных судах Республики Мордовия, Ставропольского края, Липецкой области и других субъектов Федерации программное обеспечение позволяет учитывать стаж, опыт, специализацию, нагрузку судьи.
Расширение полномочий Верховного Суда РФ
Разработчики «Стратегии роста» предлагают расширить полномочия ВС РФ по отмене вступивших в законную силу решений судов, грубо нарушающих нормы материального права и единство правоприменительной практики.
Действующее законодательство уже предоставляет ВС РФ широкие (за счет оценочности формулировок оснований для кассационной / надзорной отмены или изменения) дискреционные полномочия. Если же авторы программы полагают, что кассационные и надзорные жалобы стоило бы чаще передавать на полноценное рассмотрение, то вряд ли причину излишней фильтрации следовало усматривать в тексте закона.
При этом в принципе не нужно рассчитывать на то, что ВС РФ будет заниматься потоковым рассмотрением дел, поскольку назначение верховного суда страны – формировать общие подходы и упорядочивать правоприменение. Во многом эффективность этой деятельности зависит, во-первых, от организации работы внутри суда (здесь показателен и ценен опыт ВАС РФ) и, во-вторых, от обеспечения фактического соблюдения разъяснений ВС РФ на нижних этажах судебной системы. К сожалению, на сегодняшний день положения постановлений Пленума ВС РФ применяются избирательно: в вопросах, не позволяющих развернуться судейскому усмотрению (например, при назначении наказания «по дробям» и использовании прочей уголовно-правовой «арифметики»), они соблюдаются; там же, где дискреция неизбежно допускается (например, при рассмотрении ходатайств о мерах пресечения, об УДО), разъяснения высшей судебной инстанции могут игнорироваться. С постановлениями Пленума ВС РФ по вопросам гражданского права и процесса происходит то же самое. В результате практика развивается во все возможные стороны, умножая правовую неопределенность и непредсказуемость судебных перспектив разрешения спора.
Именно поэтому вместо сомнительных правок процессуальных кодексов авторам программы следовало бы обратить внимание на механизм выработки ВС РФ правовых позиций и закрепления их в практике «на земле», а также способы оптимальной отладки этого механизма.
Усиление ответственности судей
Реформаторы считают необходимым повысить ответственность судей за заведомо неправосудные решения, создать специальное оперативное подразделение ФСБ России по расследованию обвинения против судей и активизировать работу квалификационных комиссий.
Однако с учетом конструкции ст. 305 УК РФ («вынесение заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта»), практики привлечения судей к уголовной ответственности, а также негативных последствий осуждения (испорченная репутация, потеря высокого социального статуса и соответствующих гарантий, запрет на профессию и т.п.), замена одной цифры на другую в санкции ст. 305 УК РФ вряд ли является хоть сколько-нибудь определяющей в наборе стимулов для законопослушного поведения.
Также неясно, в чем именно заключаются недостатки действующего порядка расследования уголовных дел против судей сотрудниками следственных управлений Следственного комитета России по субъектам РФ, и так работающих по подобным делам с оперативным сопровождением от подразделений ФСБ России.
Недоумение вызывает и стремление авторов программы активизировать работу квалификационных комиссий, поскольку при расплывчатых основаниях для дисциплинарной ответственности, позволяющих дискреционно их использовать, существующий механизм может сказываться на независимости судей1. Например, в практике встречаются случаи, когда судья был лишен статуса в связи с чрезмерной мягкостью приговоров (в том числе тех, которые не были отменены в предусмотренном законом порядке). Учитывая это, крайне важно разработать предельно четкую систему оснований привлечения судей к дисциплинарной ответственности, а не призывать дисциплинарные органы активизироваться во что бы то ни стало. В противном случае реформаторы рискуют оказаться в неловком положении, когда, с одной стороны, они ратуют за независимость судей, а с другой – настаивают на использовании механизмов, которые могут ее подавлять.
1 См. об этом: Бочаров Т., Волков В., Дмитриева А., Титаев К., Четверикова И., Шклярук М. Диагностика работы судебной системы в сфере уголовного судопроизводства и предложения по ее реформированию. Часть 1. СПб, 2016. С. 51–53.
Проблемы, диагностируемые разработчиками программы (ограниченная независимость судей, высокая судебная нагрузка, отсутствие реальной состязательности в спорах с государством и т.п.), отчасти совпадают с результатами, полученными в ходе исследования Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге. Меры по реформированию судоустройства и судопроизводства, предлагаемые разными экспертными коллективами, также во многом схожи.
В частности, разработчики «Стратегии роста» считают необходимым ограничить полномочия председателей судов и установить порядок их выбора на должность коллективом судей с последующей ротацией, предусмотреть дополнительное требование для кандидатов в судьи – опыт работы за пределами судебной системы, разгрузить суды за счет повышения размера государственной пошлины и пороговых сумм для судебного взыскания задолженности государством, а также увеличения количества судей и работников аппарата.
Если инициативы по совершенствованию судоустройства в большинстве своем не вызывают принципиальных возражений, то меры иного характера – даже при анализе их как «сферического коня в вакууме» (без поправок на качество юридико-технического исполнения, ограниченные ресурсы для реализации, сопротивление среды и т.п.) – представляются не во всем удачными.
Изменение инстанционной «архитектуры»
В программе предлагается создать для судов общей юрисдикции новую кассацию в судебных округах, не совпадающих с административно-территориальным делением, а также инстанцию «малых» надзорных президиумов в ВС РФ.
К сожалению, следование принципу «не умножай сущности без надобности» не относится к числу добродетелей отечественных реформаторов. И без того небесспорное построение инстанций (в частности, «удвоенная» кассация и оставшийся с советских времен надзор) предлагается «усовершенствовать» методом одного из чеховских персонажей: «всякий раз, точно чувствуя, что чего-то не хватает, он прибегал к разного рода пристройкам, присаживая их одну к другой». В результате реализации новелл получится три кассации (президиум регионального суда, окружной суд, судебная коллегия ВС РФ) и два надзора («малый» и «большой»), что превращает экстраординарные по своей природе инстанции, образно говоря, в разные оттенки исключительного – от «так себе исключительного» до «ну очень-очень исключительного».
Если же рассматривать идею об экстерриториальности «первой» кассации как единственную реальную альтернативу классическому построению (первая инстанция – экстерриториальная апелляция – кассация в высшем суде страны), то она имеет шанс более-менее успешно воплотиться в жизнь, избежав «родовых травм» и «проблем с наследственностью», только вместе с реализацией следующих мер.
Во-первых, это упразднение президиумов в областных и приравненных к ним судах, поскольку сейчас первые три инстанции расположены в одном регионе, а по некоторым категориям дел – в одном суде. При этом, по моим наблюдениям, жалоба в региональный президиум воспринимается сторонами не как эффективный способ обжалования, а как формальная ступень, которую надо преодолеть для подачи жалобы в ВС РФ.
Во-вторых, изменение отношения к показателям стабильности судебных актов, которым на сегодняшний день придается чрезмерное значение, в том числе для карьеры судей.
Также необходимо учитывать, что система обжалования – это и средство исправления судебных ошибок, и механизм своеобразного «внутреннего аудита» для нужд самой судебной системы. Например, показатели стабильности, близкие к 100%, означают, что либо первая инстанция работает блестяще, либо последующие инстанции оставляют судебные акты без изменения там, где их следовало бы отменить или изменить. Чтобы объективно понимать, что происходит на каждом этапе, деятельность судов проверочных инстанций следует оценивать не по показателю «оставлено в силе», а по показателю «найдено ошибок», стимулирующему поиск последних.
В-третьих, введение компьютерного распределения дел во всех инстанциях. Уже применяемое для этого в отдельных судах Республики Мордовия, Ставропольского края, Липецкой области и других субъектов Федерации программное обеспечение позволяет учитывать стаж, опыт, специализацию, нагрузку судьи.
Расширение полномочий Верховного Суда РФ
Разработчики «Стратегии роста» предлагают расширить полномочия ВС РФ по отмене вступивших в законную силу решений судов, грубо нарушающих нормы материального права и единство правоприменительной практики.
Действующее законодательство уже предоставляет ВС РФ широкие (за счет оценочности формулировок оснований для кассационной / надзорной отмены или изменения) дискреционные полномочия. Если же авторы программы полагают, что кассационные и надзорные жалобы стоило бы чаще передавать на полноценное рассмотрение, то вряд ли причину излишней фильтрации следовало усматривать в тексте закона.
При этом в принципе не нужно рассчитывать на то, что ВС РФ будет заниматься потоковым рассмотрением дел, поскольку назначение верховного суда страны – формировать общие подходы и упорядочивать правоприменение. Во многом эффективность этой деятельности зависит, во-первых, от организации работы внутри суда (здесь показателен и ценен опыт ВАС РФ) и, во-вторых, от обеспечения фактического соблюдения разъяснений ВС РФ на нижних этажах судебной системы. К сожалению, на сегодняшний день положения постановлений Пленума ВС РФ применяются избирательно: в вопросах, не позволяющих развернуться судейскому усмотрению (например, при назначении наказания «по дробям» и использовании прочей уголовно-правовой «арифметики»), они соблюдаются; там же, где дискреция неизбежно допускается (например, при рассмотрении ходатайств о мерах пресечения, об УДО), разъяснения высшей судебной инстанции могут игнорироваться. С постановлениями Пленума ВС РФ по вопросам гражданского права и процесса происходит то же самое. В результате практика развивается во все возможные стороны, умножая правовую неопределенность и непредсказуемость судебных перспектив разрешения спора.
Именно поэтому вместо сомнительных правок процессуальных кодексов авторам программы следовало бы обратить внимание на механизм выработки ВС РФ правовых позиций и закрепления их в практике «на земле», а также способы оптимальной отладки этого механизма.
Усиление ответственности судей
Реформаторы считают необходимым повысить ответственность судей за заведомо неправосудные решения, создать специальное оперативное подразделение ФСБ России по расследованию обвинения против судей и активизировать работу квалификационных комиссий.
Однако с учетом конструкции ст. 305 УК РФ («вынесение заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта»), практики привлечения судей к уголовной ответственности, а также негативных последствий осуждения (испорченная репутация, потеря высокого социального статуса и соответствующих гарантий, запрет на профессию и т.п.), замена одной цифры на другую в санкции ст. 305 УК РФ вряд ли является хоть сколько-нибудь определяющей в наборе стимулов для законопослушного поведения.
Также неясно, в чем именно заключаются недостатки действующего порядка расследования уголовных дел против судей сотрудниками следственных управлений Следственного комитета России по субъектам РФ, и так работающих по подобным делам с оперативным сопровождением от подразделений ФСБ России.
Недоумение вызывает и стремление авторов программы активизировать работу квалификационных комиссий, поскольку при расплывчатых основаниях для дисциплинарной ответственности, позволяющих дискреционно их использовать, существующий механизм может сказываться на независимости судей1. Например, в практике встречаются случаи, когда судья был лишен статуса в связи с чрезмерной мягкостью приговоров (в том числе тех, которые не были отменены в предусмотренном законом порядке). Учитывая это, крайне важно разработать предельно четкую систему оснований привлечения судей к дисциплинарной ответственности, а не призывать дисциплинарные органы активизироваться во что бы то ни стало. В противном случае реформаторы рискуют оказаться в неловком положении, когда, с одной стороны, они ратуют за независимость судей, а с другой – настаивают на использовании механизмов, которые могут ее подавлять.
1 См. об этом: Бочаров Т., Волков В., Дмитриева А., Титаев К., Четверикова И., Шклярук М. Диагностика работы судебной системы в сфере уголовного судопроизводства и предложения по ее реформированию. Часть 1. СПб, 2016. С. 51–53.
